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政策执行中的府际学习机制 ——基于教育政策改革的典型案例分析

政策执行中的府际学习机制
——基于教育政策改革的典型案例分析

杨宏山 茆雪瑞

摘 要:政策执行力是国家治理能力的重要组成部分。在中国制度环境下,政府间学习机制是提升政策执行能力的重要变量。文章根据地方政府的创新能力、公共政策的明晰度两个变量,区分了政策执行的四种情景,识别了政策执行的四种模式:试验执行、调适执行、象征执行、机械执行。进而,聚焦于试验执行和调适执行模式,通过教育政策改革的两个典型案例研究,检验了中央与地方的政府间学习过程。在政策执行中,政府间学习通过政策细化、执行评估、政策纠偏、政策采纳四个环节,使得政策规范不断优化。

关键词:府际学习;地方政府;调适执行;试验执行

党的十九届四中全会指出,应完善国家行政体制,健全强有力的行政执行系统,提高政府执行力和公信力。在多层级政府体系下,提升政策执行绩效既需要建立有效的激励机制,也有赖于通过政府间学习途径,持续运用地方性知识,不断优化政策安排。公共政策在建构中执行,也在执行中建构,政策执行不仅决定着政策目标的实现程度,对于完善政策本身也有重要意义。提升国家治理能力,既要通过顶层设计推进改革,也要通过政策试验机制,评估政策执行的效果,总结地方积累的新经验,及时改进政策安排。在此过程中,政策执行并非单向度的命令服从关系,而是伴随着持续的政府间学习。本文基于中国之治的制度情景,致力于探析政策执行如何引发了政府间学习,进而促进了政策再生产。

一、政策执行的文献回顾

政策执行的影响因素很多,本文关注于府际关系的制度安排对政策执行的影响作用。在单一制国家结构下,我国各级政府之间具有行政隶属关系,中央政府提出政策目标,地方政府负责贯彻落实。梳理从府际关系的维度解析政策执行的学术文献,可以看到,激励机制与协同机制代表着两种流行的分析视角。激励机制视角的研究关注于上级政府设置的奖惩因素对地方行为的强化和约束作用,而组织协同机制视角的研究侧重于探讨多元主体之间的协作机制对政策执行的影响。

激励机制视角的研究关注于自上而下的奖励和惩戒机制对政策执行的影响。中央政府通过设置奖惩机制,将地方政府及当事官员的预期权益与执行结果联系起来,促使地方政府行动起来,致力于实现中央设定的政策目标。从激励手段看,激励机制可分为政治激励与经济激励。政治激励通过行政分权、职位晋升、行政问责等手段,调动地方官员的积极性;经济激励通过提供转移支付、优惠政策等措施,提升行动者的预期经济收益。一般而言,中央政府提供的激励越强,地方政府的预期收益越大,其将政策目标转化成实际结果的动力也越大。陈玲、林泽梁、薛澜:《双重激励下地方政府发展新兴产业的动机与策略研究》,《经济理论与经济管理》2010年第9期。从实际效果看,激励机制分为正激励与负激励,正激励旨在鼓励某种行为,而负激励的目的在于制止某些行为。有学者发现,相较于排名与奖励等正激励,地方官员更关注“一票否决”指标,它对地方政府的行为偏好具有直接影响作用。陈潭、刘兴云:《锦标赛体制、晋升博弈与地方剧场政治》,《公共管理学报》2011年第2期。

组织协同视角的研究关注于行动者之间的协作方式对执行的影响作用。政策执行主体包括公共部门在内的多方行动者,其需要在分散的个体之间建立分工与协作关系,依靠集体力量推动政策落实。在此过程中,地方政府需要构建协同网络,形成联合行动王春福:《政府执行力与政策网络的运行机制》,《政治学研究》2008年第3期。。从公共服务提供看,这种协同网络既包括公共部门之间的跨部门治理网络,也包括公共部门与市场主体、非营利组织之间的合作伙伴关系。地方政府负责提供公共产品和公共服务,但这类产品和服务不必都由政府组织生产,还可通过合作生产、合同外包、凭单制、引入公益组织等方式来提供。E.S.萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》,中国人民大学出版社2002年版,第69-73页。

上述两方面的研究增进了对政策执行驱动机制的理解,但也存在局限性。激励机制研究解释了中央政府设置的行为规范及奖惩措施对地方政府行为的影响作用。然而这一视角无法解释在相同的激励机制及强度下,为什么不同地方政府对同一政策的执行结果具有差异性。协同机制研究解释了地方政府(行政部门)之间、公共部门与私人部门之间的网络体系和依赖关系,但忽略了政策执行也伴随着持续的政府变通。一项新政策在刚提出时,决策者可能只提出新的治理理念或准则,需要地方政府推进政策再生产,提出操作化、具体化的实施方案。

鉴于上述,本文从政策学习的视角,探讨政策执行中的政府间学习机制及其在政策变迁中的作用。这种府际学习既包括“自上而下”的政策理解和政策细化,也包括“自下而上”的政策反思与重构。为回应现实政策问题,决策者提出新的治理思路,支持地方政府开展政策试验,并建立政府间学习网络,总结并借鉴地方性经验,将其纳入国家政策之中杨宏山、李娉:《政策创新争先模式的府际学习机制》,《公共管理学报》2019年第2期。。面对复杂环境和不确定性的挑战,发挥府际学习机制的作用,有利于降低决策风险,及时调整和优化政策内容。

二、政策执行的情景与模式分析

在单一制的国家制度下,政策执行通过自上而下的科层体系进行逐级传导,中央制定的公共政策往往较为宏观抽象,地方政府在承担行政任务时,需要对政策任务进行分解、细化,并结合本地情况对政策目标和工具提出具体要求。例如,地方政府可根据中央提出的新思路,出台具体政策方案,提出明确的政策目标和工具。一般而言,如果中央出台的新政策只是框架性的,其对政策内容的规定较为笼统,地方政府进行政策再生产的空间就大。如果新政策对目标与工具做出了具体规范,地方政府进行政策创新的空间就小得多。地方开展政策创新具有成本,需要发挥智库资源的作用,地方政策创新也要考虑政治与经济风险,避免创新失败引起合法性危机。一般而言,财力强、智库力量强的地方政府具有更强的创新能力,更愿意组织专题性研究团队,投入资源推进政策再生产;而财力弱、智库力量弱的地方政府则倾向于照搬上级政策,待其他地方在执行中创造了新经验,它们再采用跟风模仿策略。

阿吉瑞斯将组织学习分为单环学习和双环学习两种类型C.Argyris,“Double-loop Learning in Organizations,”Harvard Business Review,vol.55,no.5,1977,pp.115-125.。单环学习是对各种常规经验的学习,它将组织运作的结果与组织策略联系起来,致力于对策略进行修正,以使组织绩效保持在组织规范与目标允许的范围内,而组织规范与目标本身则保持不变。双环学习也称为“变革型学习”,它不仅重视组织的行动策略,也会反思组织的目标和核心价值,以探索新的治理模式。当组织的策略与目标不匹配时,双环学习既要检查行动策略,也会考虑调整控制变量。在政策执行中,单环学习只有单一的反馈环,它是在当前政策框架下探索执行策略,完成规定的政策目标,而双环学习则会审视公共政策的价值和目标。双环学习具有两个相互联系的反馈环,它不仅要学习现行政策的内容,也会反思政策目标和控制变量。地方治理的长期绩效状况,主要取决于这种双环学习能力的差异性。高章存:《克瑞斯·阿吉瑞斯组织学习理论述评》,《经济社会体制比较》2006年第4期。

根据公共政策的明晰度、地方政府的创新能力两个变量,可将地方政府的政策执行分为四种类型,分别为试验执行、调适执行、象征执行和机械执行(具体如表1所示)。其中,公共政策的明晰度是指上级政策对政策价值、政策目标、政策工具进行规范的具体程度。公共政策的明晰度较高,意味着对政策目标和工具的规定较为具体,而明晰度较低则要求地方政府在实施中必须推进政策再生产。地方政府的创新能力表现为对新政策的认知、理解和再生产的能力。地方政府的创新能力受制于本地的财政资源、智库资源、领导者的变革意愿、领导力以及距离学习源的远近。杨宏山:《创制性政策的执行机制研究——基于政策学习的视角》,《中国人民大学学报》2015年第3期。

表1 政策执行四种模式

(一)试验执行

试验执行是在地方政府的创新能力强、政策内容很不完备的情况下,推进政策执行所采用的行为模式。在此情景下,中央政策较为模糊,只是提出新的治理思路或框架性目标,地方政府拥有广泛的剩余决策权。创新能力强的地方政府会开展内部和外部动员,将专家、知识、资源和领导力结合起来,出台更为详细的政策安排,在本地区率先开展政策试验。

(二)调适执行

调适执行发生于地方政府创新力强、公共政策明晰度高的情景之下。当新政策对政策目标、手段和方式都做出了详细规定时,如果新政策安排与本地的实际环境具有差异,创新力强的地方政府会基于本地环境,在执行中对政策内容进行调适,形成切合本地情景的政策安排。调适执行以更好的治理为诉求,致力于增进公共价值,更好地满足社会需求。

(三)象征执行

象征执行是在地方政府的创新能力弱、公共政策的明晰度低的情景下,政策实施所采取的行为模式。此时,新政策只提出了框架性或原则性要求,政策目标和实施方式较为模糊,缺少可测量的评估标准。在此情况下,如果没有专家团队或智库资源提供支持,地方政府缺少政策再生产动力,政策执行就会陷入象征执行状态。在象征执行模式下,地方政府只是召开会议传达新政策,转发上级文件,实行“以文件执行文件”。结果是,政策执行停留于形式主义、文牍主义,难以产生实质性效果。

(四)机械执行

机械执行是在地方政府的创新能力弱、公共政策的模糊性低的情景下,政策执行所采取的行为模式。此时,中央政府对新政策的价值导向、目标定位、执行工具都做出具体规定,政策实施具有清晰的路线图,并纳入考核和问责体系。同时,地方的财力和专家资源并不充足,难以组织力量进行政策创新。这样,政策执行就会采取机械执行模式。机械执行的基本特征是地方政府照搬上级政策,对于执行中出现的问题,地方政府偏好于请示汇报,缺少相机抉择和灵活应对能力。

在上述四种执行模式中,象征执行、机械执行属于常见的单环学习模式,它是在既定政策安排下,只从“术”的层面进行策略探索,寻求执行与政策内容相一致,致力于维持政策执行的常态运转。而试验执行、调适执行属于典型的双环学习模式,它既具有对新政策的认知,也包括基于自身情景的反思过程,致力于探寻更好的治理安排。与单环学习相比,双环学习属于更深层次的政策学习,有利于提升政策再生产能力。接下来,我们将通过典型案例研究,观察政策执行如何促进了政府间学习,进而促进了政策再生产。

三、政策执行中府际学习的实证研究

地方政府的政策执行模式受制于政策的明晰度以及地方政府的创新能力。地方政府的创新能力不同,致使政策执行的结果具有很大差异性。在政策执行中,中央政府也会通过府际学习途径,总结地方经验,采纳地方性知识,不断地完善政策内容。下文通过教育改革的两个典型案例研究,透视地方政府的试验执行和调适执行模式,剖析府际学习如何推动了公共政策的再生产。

(一)试验执行中的府际学习:以中外合作办学质量评估政策为例

中外合作办学起始于20世纪80年代,是指中国与国外教育组织合作创立教育机构并在中国境内办学,以中国公民为主要招生对象的教育活动。中外合作办学是教育国际化的产物,相关政策发展经历了从框架性目标到走向规范化的历程。李灿美、朱舜:《我国中外合作办学政策的变迁及其优化策略》,《湖南社会科学》2019年第1期。在中外合作办学中,一些学校为追求短期利益,在管理、商科等办学成本较低的学科引入国外合作方,但并未引进优质教育资源,致使学生权益受损。林金辉:《新时代中外合作办学的新特点、新问题、新趋势》,《中国高教研究》2017年第12期。针对这一问题,国家教育行政部门提出开展合作办学质量评估的新思路。质量评估以教育行政部门为评估主体,以中外合作办学项目或机构作为被评估对象,通过质量评审来判断办学水平,进而淘汰得分较低的项目。陈丽翠:《中外合作办学质量评估的政策演进与思考》,《教育与教学研究》2013年第7期。该项改革经历了从提出目标导向,到地方开展试验执行,然后经由政府间学习途径,不断推进政策细化,最终在全国范围内实施的过程。在试验执行阶段,中央与地方之间的互动学习大体经历了两个循环(如表2所示)。

1.第一轮府际学习:教育部提出质量评估导向,上海市开展试验执行

1993年6月,原国家教委发布了《关于境外机构的个人来华合作办学问题的通知》。这是改革开放以来中外合作办学的第一个规范性文件,它对中外合作办学的范围、基本原则、行政审批程序、管理模式做出原则性规定,但并未涉及质量保障方面的内容。1995年1月,原国家教委制定《中外合作办学暂行规定》,提出“合作办学机构应接受教育行政部门的指导、管理、监督、评估和检查”,首次提出合作办学须接受评估和检查。随着我国扩大对外开放,中外合作办学得到快速发展。为规范合作办学活动,2003年3月,国务院出台《中外合作办学条例》,对合作办学机构的设立、审批、治理结构、教育教学、资产与财务等进行规范。该条例提出,国家或省级教育行政部门应当组织或者委托社会中介组织对中外合作办学机构的办学水平和教育质量进行评估,但并未对评估方式做出具体规定。

表2 中外合作办学政策执行中的府际学习

由于缺少制度化的监督和评估机制,中外合作办学在实施中暴露出很多问题。在此背景下,上海市率先开展政策试验,启动了质量评估的试验性执行。2003年4月,上海市教委发布《关于开展上海市中外合作办学机构与项目年度检查工作的通知》,对已取得合作办学许可证的项目与机构进行年度检查,采取“自查+抽查”的方式,将检查结果分为“通过”“限期整改”“不通过”三种,并通过媒体公布。年审内容包括实际办学层次是否符合许可范围、使用教材内容与引入渠道、教师与管理人员资质与报酬、年度财务收支审计报告等。

总结上海市开展年度检查的经验,2004年7月,教育部发布《中外合作办学条例实施办法》,规定合作办学机构需每年提交办学报告,内容涵盖招生、财务、课程设置、师资建设等方面;审批机关组织或委托第三方依据报告进行教学质量评估,并将评估结果向社会公布。该办法提出了质量评估的初步办法。这一阶段的国家政策侧重于制度建构,质量评估并未在全国范围内实施。

2.第二轮府际学习:地方扩大试点,教育部出台定期评估政策

教育部要求对合作办学机构开展质量评估后,地方政府扩大了政策试点范围。2008年3月,江苏省教育厅发布《关于扎实推进中外合作办学工作的意见》,提出对合作办学教育质量进行年检,内容包括招收学生、师资配备、证书颁发、教学质量、收费财务等,并对具体指标进行细化。2008年9月,浙江省发布《关于开展中外合作办学本科教育项目试评估的通知》,出台了较为完备的质量评估实施方案。浙江省的质量评估采取“自评报告”和“考察评估”两种方式。办学机构提交自评报告后,省教育厅组织专家进行书面评审,并选择部分项目或机构进行现场考察。省教育厅根据自评报告、专家评估和现场考察的意见得出评估结论,分为“合格”“基本合格”“不合格”三类。

江苏省和浙江省开展合作办学质量评估的政策试验,为构建全国统一的质量评估体系提供了经验积累。2009年7月,教育部办公厅发布《关于开展中外合作办学评估工作的通知》,要求对实施本科以上高等学历、境外学士学位以上教育的合作办学项目机构进行合格评估,提出了管理体系、资金资产管理、师资队伍、培养质量等指标,每种指标提出了具体的标准说明。2009年下半年,教育部决定在天津、辽宁、江苏、河南四省市开展质量评估试点。2010年2月,教育部学位中心发布《中外合作办学试点评估实施方案》(试行),规定合作办学试点评估分为评估培训、单位自评、网上公示、综合评议、结果反馈五个阶段,以办学机构的自我评估为主,学位中心通过随机抽查等方式进行实地考察,评估结果分为“合格”“有条件合格”“不合格”三种。杨琼、侍伟民:《中外合作办学评估的制度反思》,《上海教育评估研究》2017年第6期。2010年3月,教育部召开中外合作办学评估试点工作会议,确定在四省市质量评估试点完成之后,在全国展开合作办学质量评估。

2013年1月,教育部发布《中外合作办学评估方案》,这是第一个覆盖全国的合作办学质量评估政策。它将评估方法简化为单位自评、网上公示、综合评议三部分,具体操作流程采纳了之前的试点评估方案。该文件的发布标志着高等教育领域中外合作办学的质量评估走向全国化、制度化。根据该评估方案,国家每年进行一次质量评估,采取学校自评、学生满意度测评等评估方式,评估结果对社会公开发布。

总结中外合作办学质量评估的政策发展历程,可以看到,政策创新最初由国家教育行政机构提出目标导向,学习能力强的地方政府敏锐地捕捉到新的政策动向,并建立专题学习机制,率先开展试验执行,推进政策再生产,形成细化的政策方案。随后,中央政府介入进来,通过自下而上的政策学习途径,总结可复制的地方性经验,将其纳入国家政策之中。经过两轮政府间学习,新政策从最初的框架性目标演化成为系统的政策安排。

(二)调适执行中的府际学习:以中小学生减负政策为例

在政策执行中,当政策目标及具体规范与地方实际情景差异很大时,创新能力强的地方政府不仅会改进执行工具,也会审视公共政策的价值导向和目标定位。这种审视有可能导致政策执行出现变通现象,形成调适执行模式。中小学生减负政策执行就是一个典型例证(见图1)。新中国成立以来,中小学生减负政策最早可追溯到1955年教育部发布的《关于减轻中小学校学生过重负担的指示》。改革开放以来,教育行政部门多次出台中小学生减负政策。然而,中小学生负担过重问题一直存在,教育机构总是存在变通行为,地方政府也感到勉为其难。

针对小学生负担过重问题,2013年8月,教育部提出《小学生减负十条规定》,涉及入学、编班、作业、考试、评价、补课、体育锻炼、督查等方面的具体规定,面向社会征求意见。它要求“小学生不留书面家庭作业”,“一至三年级不举行任何形式的统一考试,从四年级开始,除语文、数学、外语每学期可举行1次全校统一考试外,不得安排其他任何统考。每门课每学期测试不超过2次”,“每天锻炼1小时”。这项规定一经公布,就引发了广泛争议。一些家长提出,在激烈的升学竞争面前,减负会削弱学生的竞争力,小学减负会造成中学增负。教师也提出减负会导致部分学生对课程知识掌握不牢。一些学校提出,作为教育机构,学校既要执行减负政策,也要重视社会评价,升学率是社会评价的基本尺度,也是获取财政支持的重要依据,减负政策与绩效考核标准存在冲突。杨春妮:《小学生“减负”政策实施中的现实困境与对策思考》,《现代中小学教育》2017年第1期。

图1 小学生减负政策的调适执行

该规定经过修改后于2013年9月再次向社会征求意见,仍面临广泛的质疑。之后,教育部未公开发布《小学生减负十条规定》,但相关文件一直具有推进中小学生减负的表述。在中央政策指导下,一些地方政府出台了实施办法。2015年1月,江苏省教育厅下发《关于做好中小学寒假工作的通知》,提出严格执行“五严”规定,不得违规补课、变相补课和进行有偿家教,切实减轻学生过重的课业负担。江苏省教育厅还公布了中小学违规补课投诉电话。然而,该项政策执行中一直存在变通现象。根据媒体报告,2015年7月,有南京市民多次拨打江苏省教育厅的投诉电话,却始终无人接听。江苏省教育厅解释称,高考刚刚结束,工作繁忙,不能保证每一通电话都有人处理。

2017年10月,江苏省教育厅发布《关于进一步规范学校管理切实减轻中小学生课业负担的意见》,提出严格控制每日作业总量和时间,不布置超越学生学力要求的作业,不得将家庭作业变成家长作业,严格控制考试次数。该通知规定,小学一、二年级不布置书面家庭作业,小学中高年级、初中和高中学生每天书面家庭作业总量分别控制在1小时、1.5小时和2小时以内。从实际执行看,一些具体标准并没有得到落实。

各地政府在减负政策执行中的调适行为,主要表现在以下方面:一是许多地方既提出减负要求,又强调升学率指标,在考核中将后者作为关键指标,它变相地放宽了减负要求;二是多数地方只提出减负要求,但缺少检查和问责约束;三是减负政策执行只能约束校内减负,强调课内作业量上限、严禁节假日上课,它反而促进了校外培训机构的发展。

针对校外培训致使学生负担加重问题,2018年2月,教育部等四部门联合下发《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》,着手对校外培训机构进行专项治理。2018年8月,国务院办公厅下发《关于规范校外培训机构发展的意见》,对培训机构审批登记、日常监管、师资条件、培训时间、收费管理、建立负面清单等做出规定。该意见提出减负政策落实不到位的地方,不得申报义务教育基本均衡和优质均衡发展评估认定,并要追究有关负责人责任。2018年12月,教育部等九部门印发《中小学减负措施》,简称“减负三十条”,对学校、校外培训机构、家长、地方政府分别提出规范性要求。该文提出地方政府不得给教育行政部门和学校下达升学指标,不得将升学与绩效奖励挂钩。

观察中小学生减负政策的执行过程,地方政府和学校一直存在变通现象,通过总结政策执行的经验教训,国家教育行政部门也在推进政策创新。从2013年提出“减负十条”,到2018年出台“减负三十条”,中小学减负从校内减负扩大到对校外培训机构进行治理,从规范学校行为扩大到四方主体都提出要求。在持续的政策执行和政府间学习中,教育部不断深化对学生减负问题的政策认知,中小学生减负政策经历了持续的政策变迁,一些引起争议的指标也变成了指导性的行为规范。

四、政策执行中府际学习的运作过程

观察上述两项教育改革的政策执行,可得出府际学习的运作过程,它包括政策细化、执行评估、政策纠偏、政策采纳四个关键环节,共同构成了闭环的双环学习流程(如图2所示)。

图2 政策执行中府际学习流程

(一)政策细化

政策细化是地方政府基于地方性知识与外部经验,对政策目标、手段和工具进行细化。面对复杂环境和不确定性,一些新政策在刚出台时,决策者只是提出框架性目标,对宏观方向和价值导向做出规划,并未形成操作性的具体方案。将新政策落到实处,执行者需根据本地情况,组织专家团队开展政策研究,对政策内容目标和实施方案进行细化。政策细化需要对政策目标进行分解,将责任落到行动主体身上。不同层级的地方政府需要逐层分解目标和任务,并建立评估考核机制。

(二)执行评估

由于地方政府的创新能力不同,各地制定的行动方案具有差异性,形成了多样化的执行结果。为提升政府治理绩效,决策者需要关注政策执行的结果和效果。执行评估引入专家参与,对不同地区政策实施的结果及效果进行比较,可以总结经验教训,积累地方性知识,深化对政策问题及解决方案的认知。对于地方政府在执行中的治理创新,评估者需要基于政治系统的价值标准和规范性要求,对其合法性和正当性进行评价,进而做出是否合规的判断,为后续行动提供基本依据。

(三)政策纠偏

政策纠偏发生于政策执行背离了决策者提出的价值导向、政策目标的情况下,决策者采取干预措施,对地方政府行为进行问责约束,促使执行者回归决策者的价值定位和目标诉求。政策纠偏常常伴随着考核和问责机制,其实施对象包括政府部门及各类行动者。在威权体制下,中央政府对地方政策执行拥有最终评价权。为促使地方政府全面执行中央政策,对于至关重要的政策诉求,中央政府会设置“一票否决”机制,逐级向下传导,促使执行者强化责任意识,将决策目标转化为实际结果。

(四)政策采纳

政策采纳是对地方政府推进政策创新的认可和接受。在政策执行中,学习能力强的地方政府具有更强的创新意愿,它们期望政策执行取得显著绩效。对于地方政府的政策创新,决策者经过观察和评估后,如果认为政策执行的绩效显著,则会采纳该项政策。政策采纳总是伴随着政府间学习过程,中央政府通过信息沟通和反馈渠道,识别成功的地方实践,并启动政策再生产,总结推广成功的地方经验。对于地方政府来讲,政策采纳意味着对政绩的肯定和褒奖,它不仅会带来荣誉感,也有利于当事官员的政治晋升。

政策采纳既要通过顶层设计的方式推进国家政策创新,也要通过一定的传播和交流机制在更大范围内推广应用。在中国,常见的政策推广机制有组织经验交流、树立典型经验、组织媒体宣传、官员异地交流任职等方式。在中央权威的驱动下,一项地方经验可迅速引起全国关注。在政策采纳中,决策者需要区分一般性经验和特定情景下的地方性经验。对于适用于特定情景的地方经验,可通过组织区域性经验交流的方式,在有限范围内推广应用。如果不区分政策经验的适用性,则会出现“南橘北枳”问题。

五、结论

在多层级的政府系统中,政策执行需要开展专题性的政策学习,结合本地情况细化政策方案。在此过程中,政策执行效果受制于地方政府的创新能力。根据公共政策的明晰度、地方政府的创新能力两个变量,本文区分了政策执行的四种情景,分别是试验执行、调适执行、象征执行和机械执行。其中,象征执行、机械执行采取单环学习模式,它基于既定政策安排,关注于政策执行策略,着眼于维持组织常态运转,并不对政策目标进行反思。而试验执行、调适执行具有双环学习的特征,这种学习既要增进对政策内容的认知,也根据本地情况和执行结果进行政策反思,致力于探寻更为善治的政策安排。

本文的案例研究关注于试验执行与调适执行模式,我们选取中外合作办学质量评估、中小学生减负政策两个案例,通过进行回溯性分析,检验了政策执行中的政府间学习过程。案例研究表明,政策执行并非是对政策目标的细化分解和贯彻落实,学习能力强的地方政府也会对政策安排及结果进行反思,进而开展创新性变革。其中,中外合作办学质量评估在政策执行初期,教育部门只提出了新的政策导向,并未形成可操作的具体方案。学习能力强的地方政府率先开展政策试验。通过总结地方经验,这项政策从模糊状态走向清晰化。中小学生减负政策具有较为明晰的政策内容,然而,这项政策在执行中,地方政府和教育机构都存在变通执行的问题。经过持续的政府间沟通和学习,教育部出台新政策,将争议较大的刚性指标转化为指导性指标,并针对校外辅导加重学生负担问题,制定了规范校外培训机构的具体措施。

案例研究表明,公共政策决策并非一蹴而就,而是在执行过程中持续发展和完善的。在多层级的政策体系中,政策执行总是伴随着政府间学习过程,它包括政策细化、执行评估、政策纠偏、政策采纳四个关键环节,共同构成了闭合的双环学习流程。对于有限认知背景下制定的新政策来讲,推进政策细化的有效途径是:对识别创新能力强的地方政府提供激励机制,支持其率先开展政策试验;然后,通过政府间学习途径,总结地方性经验,获取并运用地方性知识,进而推进政策再生产。提升国家治理能力,需要赋予学习能力强的地方政府更大自主权,中央政府提供非均衡性激励安排,支持其在创新中探索新的治理经验。

Inter-governmental Learning Mechanism in Policy Implementation:Based on a Typical Case Study of Educational Policy Reform

YANG Hong-shan;MAO Xue-rui
(School of Public Administration and Policy,Renmin University of China,Beijing,100872)

Abstract:Policy implementation is an important part of national governance capacity.In China’s institutional environment,the inter-governmental learning mechanism is an important variable to enhance the ability of policy implementation.According to the innovation ability of local government and the clarity of public policy,the authors distinguish four scenarios of policy implementation and identifies four modes of implementation:experimental implementation,flexible implementation,symbolic implementation and passive implementation.Then,focusing on the experimental implementation and flexible implementation mode,through two typical case studies of the implementation of education policy,the authors test the Intergovernmental learning process between central-local governments.In the process of policy implementation,inter-governmental learning optimizes policy norms through policy refinement,implementation evaluation,government rectification and policy adoption.

Key words:intergovernmental learning;local government;flexible implementation;experimental implementation

中图分类号:G40-011

文献标识码:A

文章编号:1004-9142(2020)06-0144-09

收稿日期:2020-02-16

作者简介:

杨宏山,男,安徽全椒人,中国人民大学公共管理学院教授,博士生导师;

茆雪瑞,女,安徽滁州人,中国人民大学公共管理学院硕士研究生。(北京 100872)

基金项目:本文为国家社会科学基金重大项目“中国特色政策试验与政府间学习机制研究”(19ZDA123)、中国人民大学科研基金重大项目“政策试验模式的国际比较研究”(20XNL022)的阶段性成果。

(责任编辑:子聿)