法学研究

论压力型大气污染治理的财税优化逻辑

王文婷 黄家强

: 在中央集权与行政主导型国家体制下,中国的大气污染防治呈现出压力型治理模式,表现为环境治理专项性运动、环保绩效指标式考核与财政资金专项化管理的复合特质。这种压力型治理体制虽然使得大气环境质量有了短期改观,但难以承担起大气生态环境长期善治的使命,同时,也经受着来自权力行使合法性、地方利益趋同化以及项目运行安全性等多重诘难。为消解压力型治理体制的弊端,有必要通过财税体制优化来开拓自下而上的合作渠道,以优化权责结构、发挥政策功能,塑造组织能力等逻辑进路来塑造市场与社会的环保自主行动与绿色利益一致性,从而提供财税政策的工具性价值与倒逼式革新。

关键词: 压力型体制;大气污染治理;环境保护;财税政策

一、引言

历史长河涓涓不壅,中国改革开放已迈入40年关口,“对内改革、对外开放”的政策实施效果令世界惊叹,缔造了富有中国特色的发展奇迹。然而,经济快速增长的代价是生态环境的不堪重负,尤其是以雾霾天气为首的大气污染危机四伏。随着国家经济实力的日益提升,社会主要矛盾已发生变化,如何既保障经济增长对满足人民美好需要的带动作用,又借助国家干预实现对不平衡不充分发展现状的调节作用,实乃环境与经济二元协调的核心旨意。长期以来,在大气污染防治领域中国不断加强大气环境立法、执法与司法力度,取得了一定的治理成效,空气质量得以明显改善。面对环境污染现状与环境善治目标的巨大落差,为确保中央的环保政策和指标任务能够在地方不打折扣地执行,以及保证国家的环保行动得到企业、民众的积极遵从与响应,受利于中央集权体制和行政主导国家,大气污染的压力型治理模式能够尽速产生短期的善治效应。该模式以开展不定期环境治理专项运动为契机,试图通过对地方和社会施以强压来提升环保认同;以环保绩效指标考核为途径,实现对地方环境自主治理结果的最终控制;以财政资金专项化管理为形式,意欲取得财政激励和监管地方行动的制度效果。不过,压力型环境治理模式一直存在行政合法危机、地方利益异化以及项目运行风险等多重困境,难以成为环境长期善治所需的理想治理模式。

环境治理非政府一己责任,而系政府、市场以及社会等多中心治理格局。因而,环境政策设计应以具备“回应性和反促性”为原则,即中央制定环境政策应当顾及到其对地方、市场以及社会促进自愿环保行动的意义,环境善治的长久持续应体现互动治理要求,而非如压力型治理模式只考虑单向性的自上而下的命令—执行—控制。正因此,中国近年来更为注重市场激励型政策工具(如绿色金融、排污权交易、环境污染责任保险等)以及自愿型政策工具(如环境信息披露、环保自愿协议以及公民参与机制等)的开发与实施,而财税政策是该网络型政策系统的重要组成部分,集中表现为环境保护税的立法确立、税制改革的绿色导向以及环境财政联邦的改革进路。总而言之,财税政策的倡导与实行有利于优化权责结构、发挥政策功能,塑造组织能力等,从而缓释压力型大气污染治理局面,构筑自下而上的环保回应能力和合作意愿。

二、压力型大气污染治理的运行样态与现实困境

(一)运动式治理:官僚行政的合法性危机

近年来,环境专项治理运动在中国屡屡上演,从2008年的“奥运蓝”到2014年的“APEC蓝”,再到每年的“两会蓝”,大气治理短期效果触发社会对于长期生态善治的殷殷期盼。运动式治理只能解一时之困而不能从长远上根治大气污染,最为重要的是,这种短期内的治理效果并不是长期实施环境政策的绩效产出,而是基于政治任务下强力管制的压力结果。

大气污染的运动式治理源自于科层官僚运行困境和中央政府的政治需求,[注]贺璇、王冰:《“运动式”治污:中国的环境威权主义及其效果检视》,《人文杂志》2016年第10期。一方面,现有的政绩考核机制错位,中央给予地方的环保激励相对不足,对地方的事后问责以及民主监督机制的不完善使得地方政府及其部门不太注重环境治理,更加热衷于经济建设,从而各级地方在应对大气污染问题上明显动力不足。造成环境治理的科层官僚运行困境的另一症结在于中央集权体制下的地方自主能力受限,地方在利益协调、权责分配、政策制定、财政支持等方面都受制于中央的集权约束,尤其是中央政府将环保事权与支出责任分散给地方政府,但在财权配置上依旧维持着中央集权的状态,造成了地方有限财力下无法将更多的财政收入投向环境治理领域。地方政府在防治大气污染上的动力不足和能力受限,更多地涉及顶层体制设计,解除这种科层官僚制的运行困境,必然要以“政治运动”这种非常规方式才能快速打破现有的机制束缚。另一方面,运动式治理的起因归于一定时期内的政治需求,如维护国家形象、保持中央权威的存在性等,它并非基于人民的永久期望,而更多建立于国家的阶段性政治需要,在该时期内环境质量水平快速提升,大大超出人们的平常感受,但政治需求一旦散失淡化,国家的环境保护便又回到往日水准。政治需求是非常态性的、不可控的,充满着强大的政治任务压力,它与公共需求有着不相一致的地方,前者体现从上而下的权力强制,后者表现为从下至上的权利反馈。

运动式治理并非新中国成立以来的特殊政治现象,在封建王朝统治时期亦能够寻觅到其踪影,它时隐时现但明晰可辨地穿行于中国大历史之中,已然成为中国国家治理逻辑的重要组成部分。[注]周雪光:《中国国家治理的制度逻辑:一个组织学研究》,上海三联书店2017年版,第125页。史学家孔飞力在其著作《叫魂:1768年中国妖术大恐慌》中所述的“叫魂”事件,以及魏丕信在其《18世纪中国的官僚制度与荒政》一书中讲述乾隆时期应对自然灾害的“荒政”现象,正是一种通过启动“政治动员”来叫停和整顿常规型治理模式。[注]参见孔飞力:《叫魂:1768年中国妖术大恐慌》,上海三联书店2014年版;魏丕信:《18世纪中国的官僚制度与荒政》,江苏人民出版社2003年版。追溯历史,我们发现在国家治理方面中国的官僚运行系统存在着常规权力和专制权力两种形态:一种是基于国家机器正常运转所需而进行的常规性权力分配和实施,一般能够沿循固定轨道逻辑周而复始地运行下去;另一种则是基于不可预知的统治风险或礼节偏好等政治需求,展开突破常规性要求的运动治理,从而确保政治任务的如期完成。这种政治动员的突发性治理模式不时向地方政府施加压力,防止地方在常规性治理过程中过于保守安逸导致庸政、懒政,如同给其打了一剂强心针,至少实现了一定时期内的治理目标,并且也让地方认识到该项治理任务在中央的利益需求里极为重要。无论基于何种目的,哪怕是最为单纯狭隘的政治形象需求,只要成为中央专门指示和强烈重视的对象,就说明其在国家治理格局中的地位不可忽视。从这点来看,大气污染的运动治理正体现了当前中央颇为关切大气环境保护问题,这种不定期生成的运动治理模式能够对地方施以若有若无的压力,在大气污染的运动治理期间加大执法力度,务必达成中央和上级分发的任务内容,一旦该专项治理运动结束,地方可以从强大的压力中恢复平常,但经历了巨大任务考验的地方再也无法无视环境保护问题,将会更加注重常态性执法的过程真实性和结果有效性,为下一轮运动治理来临时提供先前效果积累,从而减轻地方面临的压力。

地方在大气污染运动治理中承受着超量的压力,这个压力既有来自中央和上级的政治压力,还有来自于社会回应的行政压力。实际上在运动型治理中地方政府处于十分尴尬的境地,他们力图应付来自上下两方面的压力,却无法使任何一方满意。一方面,中央和上级下派的政治任务,地方务必服从并全部完成,没有与之讨价还价的余地,中央只要求地方提交大气环境治理的结果,并根据地方的完成情况进行政绩考核,很少在乎和过问地方环境整治过程中的具体手段如何;另一方面,长期治理无果的大气环境状态使得地方在有限时间内难以按照常规性措施进行治理,必然要突破现有的规则甚至制度框架,无法保证不对治理对象造成权利侵犯。故而在大气污染累积严重的情形下,短期大气环境质量目标的尽速实现往往伴随着政府权力的扩张和膨胀,在只对中央和上级负责的情况下,地方政府会更无顾虑地采取针对自由市场与公民个人的强力管制和权利限制,这种极度追求结果的行政过程往往伴随着政府干预权力的极尽扩张,从而不免出现因非常规性手段的运用而失于合法性,最终,结果的合政治性超越了过程的合法性。

(二)指标式治理:绩效考核的方向性偏移

从中国现有对大气污染治理的绩效评价机制来看,存在着中央指标考核的诸多问题。

一是资金管理属地化与总体绩效目标之间可能存在错位。根据规定,各个省份专项资金的预算额度是依据各地大气污染治理任务量和颗粒物削减目标而定,并依据地方的任务完成情况和空气改善情况进行奖惩问责,同时提出到2017年大气污染问题最为突出的三个地区(京津冀、长三角、珠三角)的细颗粒物浓度要分别比2013年下降25%、20%和15%左右。总体上看,中央实行的是地方目标和区域目标相结合的绩效考核机制。资金管理的属地化将导致区域治理目标的虚设性,因为各级地方政府分别只负责本地方的治理效果,他们对涉及跨省市的区域治理效果既无动力也无能力保证,中央也无法追责,这样看来所提出的区域治理目标更多是资金利用政策的理想目标,而非基于预算运行的效果产出。

二是指标考核重结果而轻过程,政治色彩浓郁而法治色彩淡薄。指标考核被认为是一种行政化的手段,适度的指标考核能够发挥激励与约束作用,但过度运用也将影响到政府行政行为的合法性。[注]万江:《指标控制与依法行政:双重治理模式的实证研究》,《法学家》2017年第1期。近年来一些地方政府为了减轻大气污染治理的考核压力,以使大气环境质量达标,指使监测站编造、篡改监测数据的情况时有发生。为此,环境保护部(现生态环境部)于2015年专门出台了《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》,针对地方篡改、伪造或者指使篡改、伪造环境监测数据等行为,取消其环境保护荣誉称号甚至减少或取消财政转移支付,并依法追究相关人员的责任。

三是经济指标在官员政绩考核体系中占据主导。改革开放以来政治锦标赛的最实质性的变化是考核标准的变化,地方首长在任期内的经济绩效取代了过去的政治忠诚,[注]周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》,格致出版社、上海人民出版社2008年版,第91页。“重经济指标、轻其他指标”,只要经济建设搞上去了一切都好,像环保、民生、教育等指标都在经济增长之下。长久以来,这种“GDP指标唯上”的政绩考核体系在带来地方经济繁荣发展的同时,也积累下如空气污染等诸多社会问题。为适应全面协调发展的需要,2013年中组部出台《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,提出“政绩考核要突出科学发展导向,不能把地区经济生产总值和增长率作为政绩考核的唯一指标,要适应经济、政治、文化、社会和生态文明五位一体建设的需要”。但概括来看,中央推进的政绩考核体系和方法改革并不是建立在废除经济发展指标考核的基础之上,“只是降低GDP增长率这一指标的比重,增加其他反映经济增长质量、效益和代价的指标的权重”。[注]新华网:《以政绩考核促进发展观念的转变——聚焦中组部干部政绩考核新规》,http://renshi.people.com.cn/n/2013/1211/c139617-23815386.html,2018年5月8日初次访问。2015和2016年,中央先后印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《生态文明建设目标评价考核办法》,将生态环境保护指标提升到与经济发展建设指标同等重要的位置,从而一改地方偏重经济建设的固化思维,有利于纠正地方对“发展就是硬道理”中“发展”二字的狭义理解。

(三)专项化治理:财政资金的项目制风险

目前,中国地方政府用于执行环境政策的主要资金来源是:地方政府的财政预算、中央政府的转移支付、银行贷款、非政府组织和国外援助等,[注]冉冉:《中国地方环境政治:政策与执行之间的距离》,中央编译出版社2015年版,第114页。但这部分资金投入规模十分有限,与地方政府承担较多的事权与支出责任不相匹配。特别是延续已久的“财权上收、事权下移”的府际权责结构,割裂了地方环境污染的治理责任与财力供给间的内在联系,未能给予激励地方积极执行中央环保政策的充分物质条件,从而导致府际间合作治理环境的关系破裂。为解决因财政权责配置不适当引起的地方防治大气污染的资金短缺、动力不足等问题,中央和省市级政府分别设立环境保护财政专项资金,在强调地方财政投入为主导的同时加大中央和上级政府的财政援助。在中央环境保护专项资金层面,主要涵盖综合性专项资金、特定区域性专项资金和特定领域与要素类专项资金三类,具体包括主要污染物减排专项资金、中央农村环境保护专项资金、国家级自然保护区能力建设专项资金、环境监察执法专项资金等,此外一些地方还设有环境保护以奖代补资金等。总体来看,以体现“项目治理”的专项资金申请—拨付模式构成了地方环保预算支出之外的主要资金来源,也是中央环境保护支出的基本模式。[注]例如,有实证分析指出,我国“十一五”发展期间中央环境保护财政专项资金占中央政府环境保护资金总额的一半左右,且各年度内相对稳定。参见吴舜泽等:《中国环境保护投资研究》,中国环境出版社2014年版,第289页。

在中央与地方设置的诸多环境保护专项资金中,大气污染专项资金是中央和省市政府针对大气环境治理这一特定领域出台的专项资金,在大气污染防治中显得尤为重要。有关大气污染专项资金管理规定的政策文件见于财政部、环保部于2016年修订发布的《大气污染防治专项资金管理办法》(以下简称《管理办法》),另外一些省市地方也出台了地方大气环保专项资金的管理细则。近年来,一方面尽管中央财政逐年加大对大气污染防治专项资金的投入规模,如2013-2015年中央分别安排50亿、98亿、106亿专项资金,但与空气污染治理的现实需求仍存在巨大差距,专项资金的项目化治理催生出“跑部钱进”等设租、寻租乱象;另一方面,经中央查实的地方违规使用专项资金的案件屡有发生,2016年12月12日财政部发布《防治大气污染必须堵住资金流失漏洞——关于中央大气污染防治专项资金检查典型案例的通报》,经过对京津冀等9个省(区、市)2013-2015年中央大气污染防治专项资金管理使用情况的审计检查,发现大气污染防治专项资金被地方挪用的情况较为突出。按理说,专项资金的设立本身就是中央出于对地方财力不济的考虑,可在实际运行过程中却给地方设置了新的行动障碍和财政诱惑,专项资金的支出针对性非但没有充分展示,反而成为官员滋生腐败违法的温床。

依照《中央对地方专项转移支付管理办法》第2条对“专项转移支付”的定义,即“中央政府为实现特定的经济和社会发展目标无偿给予地方政府,由接受转移支付的政府按照中央政府规定的用途安排使用的预算资金”,以及《政府性基金管理暂行办法》第2条规定,政府性基金是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定,为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展,向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。结合这两个概念的定义来看,不难发现财政专项资金与政府性基金二者至少存在下述不同:(1)立足点不同。财政专项资金侧重从预算支出的角度,政府性基金则偏向财政收入的维度。(2)资金来源不同。财政专项资金的来源包括一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算,而政府性基金的收入来源于专项征收。总言之,财政专项资金与政府性基金有所区别,侧重点不同,但都具有支出用途的专项性,二者甚至存在重合的领域。在中国的立法实践中却将二者相混同,如根据《排污费征收使用管理条例》第18条的规定,排污费必须纳入财政预算,列入环境保护专项资金进行管理,而排污费完全符合政府性基金的特征,是一种建立在肇因者付费原则基础上的特别公课,[注]熊伟:《专款专用的政府性基金及其预算特质》,《交大法学》2012年第1期。从收入层面,排污费的征收完全应当纳入政府性基金预算来管理,至于之后的环保专项资金,是基于支出层面,表现为专款专用的特质。因此,财政专项资金的性质构成了大气污染防治专项资金运营的总体特点,表现为支出面向上的项目治理和专款专用,归根到底是中央对地方的专项转移支付行为。

1.项目治理组成了大气污染防治专项资金运行的基本模式。依据《管理办法》的规定,大气污染防治专项资金由中央根据大气污染的地区严重程度,先拨付给省级财政部门,再由省级财政部门分解下达到有关部门或项目承担单位,同时将资金分配结果上报财政部和环境保护部备案,并抄送财政部驻当地财政监察专员办事处。一方面,这种项目治理的方式能够引导地方更有针对性地治理大气污染,优先解决重点突出问题,尽快减缓大气污染的恶化趋势。更为主要的是,按照“发包”运作的逻辑,中央自上而下以专项转移支付方式投入项目,可以有效地指导、动员和控制地方财政投入,[注]折晓叶、陈婴婴:《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》,《中国社会科学》2011年第4期。借助集权财政体制实现对地方行为的控制。另一方面,以体现“项目治理”的专项转移支付分配模式极易与预算相脱节,中央部门和上级政府部门层层掌握着财政转移支付的审批权和分配权,多头管理的局面耗费了地方精力,再加上资金的数量有限和严格的绩效考核,使得地方对专项资金爱恨交加,污染治理的财力紧缺使其不得不仰赖于中央的转移支付,同时要经受来自资金分配方的种种磨难,既要“求爷爷告奶奶”地去“跑部公关”,又得承受上级财政监督部门的审计监察。

2.专款专用构成了大气污染防治专项资金管理的规范取向。不同于用于均衡地区财力差距的一般性转移支付,专项转移支付是就某一领域投入的专项资金,只能用于设立该专项资金的政策范围内。《管理办法》明确了大气污染防治专项资金的设立只能用于支持地方开展大气污染防治工作,坚持突出重点原则,根据大气污染的分布情况倾向治理任务重、社会关注度高的地区,并且必须保证资金的专款专用,不得截留、挪用、骗取专项资金,一律不得用于财政补助单位人员经费和运转经费,以及楼堂馆所等国务院明令禁止的相关项目建设。为确保专项资金的专款专用,《管理办法》建立了财政监管制度、绩效评价制度和信息公开制度等,力图让地方使用专项资金停留在规范轨道上。但事与愿违的是,尽管中央加大了监督力度,但地方挪用专项资金以作他用的情形仍无法禁绝,专款专用的初始设想被打破,非但未能发挥专项资金应有的助力作用,更成为地方偏离中央环境政策的一个经济诱因。仔细思考发现,实际上导致地方违背专款专用要求,主要不在于专项资金的管理问题,而系地方财政的非自主性、地方官员的经济激励导向、公众监督不畅等复合结果。分税制以后财权逐步上收集中到中央,地方财力汲取的主要渠道来自于中央和上级政府的转移支付、税收返还等,但同时地方又承担了繁杂的事权与支出责任,这导致地方陷入了“财力饥渴”和“非自主性财政”的双重困境。另外,在以经济发展为中心的激励机制下,地方官员围绕政绩考核内容更多开展“税收竞争、发展竞争、形象竞争”等,而对于大气污染治理往往是一拖再拖,怠于解决,因为对污染开战就要耗费巨大的经济转型成本,地方所能汲取的财源本身就十分有限,若再加大对排污企业的规制力度,难免会造成地方经济发展水平下降、自主财力规模缩小,甚至滋生大量的社会问题。

3.激励监督提供了大气污染防治专项资金使用的效益保证。专款专用的内涵除了对专项资金使用的规范性提出严格要求外,还包括资金使用的安全性和有效性,三者构成了《管理办法》提出的绩效评价主体内容。为实现专项资金支持和引导地方积极防治大气污染的良好效果,一方面建立相应的奖惩机制,对未完成任务的省份扣减资金,对完成大气治理任务出色的省份给予奖励;另一方面,强化对专项资金的全过程监管,主要采取先预拨后清算、财政环保监督检查、财政投资评审机构核查、专项资金绩效评价、社会监督等办法。专项资金作为一项预算支出安排,在其具体执行的过程中理应符合预算的规范性和有效性。回顾西方国家的公共预算演进史,19世纪建立现代公共预算时,各国的主要任务就是建立一种便于控制的公共预算制度,防止决策者将公共资金用于私人目的,[注]马骏:《公共预算:比较研究》,中央编译出版社2011年版,第291页。到20世纪50年代,美国开始了绩效预算改革,希望建构一个满足公民需要的责任政府和能力政府,规范且有效地使用资金,之后又在西方国家掀起了一场将支出与结果联系起来的新绩效预算改革。在当下,现代国家的公共预算不再局限于对行政权力的规范和控制,而是包含了财政总额控制、资源配置效率和管理运作效率的基本职能和目标。[注][美]艾伦·希克:《当代公共支出管理方法》,王卫星译,经济管理出版社2000年版,第12页。2014年修订通过的《中华人民共和国预算法》第12条提出“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”。可见,对大气污染防治专项资金使用的有效性要求符合中国的绩效预算改革趋势。

三、网络型环境政策系统的财税工具之价值

公共政策作为解决公共治理事务的政府权力对策,是一系列关联政策工具的优化组合,形成针对某一治理事项的政策网络系统,公共治理所针对的一切对象都被纳入到该网络框架之中,“每一个行动者的利益、角色、功能、地位都会在政策具体展开的过程中加以重新界定、安排和赋予”。[注]李勇军:《政策网络与治理网络:概念辨析与研究维度》,《广东行政学院学报》2013年第1期。与政策网络强调单向执行有所不同,治理网络更加注重社会网络结构中各参与角色间的多向互动,尽管政府在规划拟定公共政策时,必须从底层社会汲取信息和听取意见,从而确保政策制定的科学性和民主性,避免执行遇阻、政策受挫。相比较而言,公共政策网络实际上是构成治理网络的政策层面,虽然在一定程度上二者存在目标上的统一,即实现公共事务的有效治理,但总体来看,二者所立足的基点并不一致,前者体现权力优先下的依赖性,后者倾向于权利平等下的互动性。现代国家普遍追求的治理形态是一种互动式治理、参与式治理、合作式治理,它是对以往自上而下的权威性统治和政策性管理的民主反推,将国家治理能力建设的焦点从政府本身逐渐转移到市场机制和社会层面上来。

在政策维度上,防治大气污染是一个复杂的公共政策问题,其所适用的多样性对策措施彼此联系、集结形成政策网络结构,内容既涉及经济政策、技术政策和社会政策等抽象维度,也涵盖了财税政策、金融政策、产业政策、能源政策等具体领域。[注]冯贵霞:《中国大气污染防治政策变迁的逻辑——基于政策网络的视角》,山东大学2016年博士学位论文。在治理维度上,防治大气污染又是一项由政府主导、市场参与和社会配合的多中心公共治理事务:一方面,环境保护作为公共产品,具有非排他性、非竞争性等特征,不可能完全交予自由市场去解决,政府作为维护公共利益的“行动者”和治理公共事务的“责任人”,其存在意义便在于通过借助公共财政的治理功能,力图保证政府财政收支过程的规范性和结果的有效性,因而要想保护好环境,政府就必须加入进来,填补市场失灵的空白;另一方面,环境治理又非政府单独一方的责任和义务,每个个人和企业组织都有可能成为大气污染问题的制造者和责任方,并且这一潜在假设也正转为不容否认的残酷事实。政府绝非纯粹“理性人”,亦可能存在官员贪污腐败、底层执行偏差、获取信息不对称等政府失灵问题,况且,“市场并不是只为钱服务的,有时候一个设计良好的竞争市场也是可以为公共部门服务的”。[注][美]约翰·麦克米兰:《市场设计与环境治理》,载吴敬琏主编:《比较》(第20辑),中信出版社2005年版,第7页。此外,制定良好的政策之关键在于指向对象须依法遵从,除了市场机制为政府主导环境治理提供辅助力量以外,当然也离不开社会层面的积极配合。

在政府主导型环境合作治理格局下,值得关注和深思的问题是“政府如何主导环境治理”以及“政府如何达成与市场和社会共同治理环境问题的合作关系”。前者主要立足于政府一方,思考环境公共政策制定之科学性与规范性,它关系到政府治理能力的“合规则性”;后者则统一于环境共治的三方角色体系,力求实现环境公共政策的适用性和有效性,它涉及到政府治理能力的“合现实性”。当然,公共决策的拟定过程难免要参酌规则现实运行之合现实性,规则执行过程中出现的诸多问题亦会对合规则性提出挑战。长期以来,中国政府主要依靠强硬的命令—控制型行政手段主导大气污染治理,体现出运动式、指标式、专项化等压力型行政体制,不仅导致中央决策越位和下级执行错位,也表现出市场机制缺位和社会行动背离。当前,中国的大气污染治理存在着三大问题:一是政府内部纵横方向上的决策—执行偏差;二是政府与市场合作关系的式微;三是环境政策社会遵从度的下滑。要想搬除此“三座大山”,唯有从承接政府、市场和社会三方关系的国家上层体制革新上破力才行,而财政体制作为经济与政治的结合域,既包括中央与地方政府间财政关系的行政处理,也涵盖了政府对市场和社会的间接规制、引导培育的经济调节,故由于公共财政牵涉政治与经济的共性部分和在国家治理当中的支撑地位和间接作用,财税体制改革无疑是当前破解大气污染治理三大难题的有力突破口,[注]黎江虹、黄家强:《论财政嵌入环境治理的制度逻辑和分权路径》,《江汉论坛》2018年第4期。财税治理大气污染所起的作用远非限于“治理”二字,更重要的意义在于进一步厘清央地政府间关系、政府与市场关系以及政府与社会的关系,促使中国大气污染从行政主导下的压力型治理模式向政府主导下的合作型治理模式转轨,在政府主导结构内部合理配置纵横方向上的财政权责,进而打破政府间在环境治理事务上的权责不清、职责同构、权能不适配等行政隔阂,在政府主导结构之外激发和培育市场参与环境治理的动机、权能,提升和引导社会配合环境保护的意识、行为。

财税体制既作为国家顶层机制的组成部分,又是政府常用的政策工具,还是公共治理的手段之一。尽管防治大气污染是一项复杂的公共治理事务,需要依靠多元主体、多种手段和多个领域的一并发力,但对处于全面转型时期下的中国而言,财税治理无疑发挥着日益重要的作用,亟需从财税领域寻求政府内部和政府与外部良性合作的共同利益,消解中央权威型行政治理的诸多弊端,如地方政府责任意识的倒置,市场角色的功能缺失,社会对于环境保护的“执法依赖”等。借助财税体制改革在权责结构配置、政策工具整合及治理能力优化等方面的触发效应,通过侧重“财税治污”来进一步厘清大气污染防治过程中中央与地方政府的事权、财权和支出责任界限,整合发展大气污染治理的多元政策工具系统,形成政府主导、市场辅助和社会自主的综合性国家环境治理能力,最终形成政府、市场和社会合作治理大气污染的紧密结合力量。

四、化解压力型治理体制弊端的财税优化逻辑

(一)“财税治污”的权责结构优化逻辑

政策设计和政策执行的循环过程往往并不像科学那般可测,而是夹杂着权力和责任异化的不确定因子。政策制定得再科学,也难免受制于政策实施过程中权责分配对于可得利益的损害。财税政策治理大气污染的逻辑之一就是建构主体间的权责结构关系,形成环境政策“权力界限清晰、责任归属有别、利益冲突调和”的内在机理,厘清政府内部纵横主体的行为边界,让政府“知其所为、能有所为、担其所为”,廓清政府与市场的角色分工,打造社会共同参与环境保护的合作环境与利益链条。

首先,有效政府是权责配置的行政维度。环境财政政策主要从静态和动态两方面嵌入到大气污染治理过程之中,尤其在以侧重权责分配的财税体制改革当下,从动态分权来重构中央与地方、政府与市场、政府与社会三方关系是一条必要路径。从行政维度上而言,纵横层级上政府的权责配置最为关键,它关系到现代政府能否在公共事务问题上达成府际合作治理的良性关系。一方面,在政府的纵向权责配置中,中央政府与地方政府应对防治大气污染承担哪些责任,拥有哪些权力,政府间环境事权与事责的分配厘清是形成府际间环境合作治理的前提基础;另一方面,大气环境治理既要有专门负责的环保主管部门,也需要其它政府部门的行政配合,这既包括非环保主管部门制定的本部门政策要满足环境保护的现实需求,也涉及在环境执法过程中多部门协力执法,从而实现源头防治和污染治理的双向结合。在大气污染防治方面,解决行政维度上的政府间权责配置是最为关键的一步,厘清政府间财权、事权与事责关系才能够让他们在了解彼此行动界域和后果的基础上进一步协商合作。主体间合作的一个逻辑要素就是他们之间的界限是相对明晰的,否则若彼此相混同,则完全缺乏合作之独立性基础,这样的合作实际上是无法长期存在的,因为相互之间权责同构,势必在协商谈判时不能做出妥协,“谁都是权力者,谁也都是责任方,你的是我的,我的也是你的”,这本身就是一种“内生型”合作关系,而并非我们通常所言之“外促型”合作关系。总之,财税治理大气污染的分权路径关键部分就是政府间环境治理权责的正当性划分,它是基于公共事务治理对公共政府所提出之行政细节性分工,借助于现代财政的公共品性,实现财权与事权,财力与支出责任等权责关系的重构。

其次,竞争市场是权责配置的经济维度。政府与市场在资源配置中各有优缺,为有效治理大气污染我们需要发挥二者各自的调节功能,同时相互补足对方之短处,正所谓“取长补短”。在经济维度上,财税治理大气污染的权责配置逻辑就表现为政府与市场间的分权,这是进行府际财政分权的第一道闸门,在弄清政府之间如何有效分工和达成合作,即政府如何做事之前,有必要先认清作为整体的政府应该做些什么,能够做些什么以及不得做些什么。这就意味着我们需要首先确立市场优先原则,即秉持优先发挥市场机制调节作用的市场基础原则,国家干预与市场失灵相适应原则以及无法判断是否市场失灵时由市场先行原则。[注]刘大洪:《论经济法上的市场优先原则:内涵与适用》,《法商研究》2017年第2期。

在应对大气污染问题上,虽然市场更多表现为负外部性、“搭便车”等失灵缺陷,政府干预色彩显著,但并不意味着市场机制在解决大气污染方面一无是处。实际上,防治大气污染中政府干预也表现为两种途径:一种是直接性管制手段,依托行政强制力惩处排污行为;另一种是间接性干预手段,通过对市场功能的纠正和刺激进而恢复和引导市场主体行为有利于环境保护。可以说,政府干预的前提是市场失灵或缺陷,政府干预的目标是恢复或重塑市场能力。因而,化解大气污染危机的最有效的方案就是激活和再造一个“环境友谊型”的竞争市场机制,让市场内的竞争秩序更为重视围绕绿色环保,开发针对环境污染治理的竞争性产业。

最后,合作公民是权责配置的社会维度。政府与市场都是从整体层面指向大气污染治理,它们是治理手段的集中体现,然而具体而言,从规制对象、治理参与者和治理受益方来看,都离不开公民社会这一话题。从治理维度上,财税治理大气污染的权责优化逻辑最终之落脚点在于国家向公民社会的分权。国家向公民社会分权的意义有三:一是给予公民社会充分的自由,彰显权利至上的人权理念,建构民主国家;二是促进民间社会的兴盛崛起,摆脱“强政府,弱社会”的国家模式,培育由非政府组织主导的社会自治机制;三是塑造有道德素养的公民个体,向公民社会分权可以激发公民自治的兴趣,在公民社会的道德体系约束下,公民的内心世界会潜移默化地得到改造。公民参与是防治大气污染中不可缺失的政策手段,其仰赖于公民社会的发育完全。只有通过国家向社会分权,保障公民的基本权利和自由,鼓励公民社会的自主治理,将环境正义、可持续发展等理念植入到公民道德体系中,才能建立起大气环境治理的公民参与机制。从治理之语义来说,其本身就体现了国家与社会的互动性,国家所为之环境保护最为根本的就是解决人所产生的问题,也是创造与人相关的社会福利。再者,公民社会既是环境污染问题的缔造者,也是解决该问题的“钥匙”所在。故而,财税分权必然内含国家向社会分权的题中应有之义,以张扬地方自主权力的财税分权本身也是社会分权之一部分,因为只要是权力过度集中就违背了公民社会对民主原则的要求。

(二)“财税治污”的政策工具功能逻辑

政府主要通过公共政策来履行环境治理的主导责任,并且随着环境问题的日趋严重,单独依靠某一种类型的公共政策难以为继,环境治理的复杂性引发国家对政策类型的多样需求,呈现出政策增长(policy growth)的发展趋势,由此基于治理目标的一致性,不同类型的公共政策之间关联结合而成政策网络。政策网络理论兴起于国家政策主体结构的碎片化、部门化与分权化以及整个社会去中心化的趋势下。[注]Marin & Mayntz. Policy Network: Empirical Evidence and Theoretical Considerations.Frankfurt am Main: Campus Verlag,1991,p17.关于政策网络的概念界定,理论界总体表现出四种倾向,即分别从政策主体视角、资源依赖角度、国家自主性视角和治理视角来阐释,但基本达成以下共识:一是多元的关系主体;二是复杂的关系联结;三是互相依赖的行动者。[注]石凯、胡伟:《政策网络理论:政策过程的新范式》,《国外社会科学》2006年第3期。总言之,公共政策作为政府治理公共事务的对策形式,其并非单向意义上的行政决断,而系要顾及决策过程中主体间的关系联结和多向互动。

具体到大气污染治理的公共政策网络体系,中国目前主要存在命令型环境政策、经济型环境政策和自愿型环境政策三种形式,其中经济型环境政策旨在激发市场调节资源配置的作用,试图实现市场均衡状态以达到环境管制的最终目的,[注]李伟伟:《中国环境政策的演变与政策工具分析》,《中国人口·资源与环境》2014年第5期。主要包括财税政策、信贷政策、保险政策、生态补偿政策、贸易政策等类型。而环境财税政策是组建和架构经济型环境政策的重要部分,它是综合运用价格、税收、收费等经济手段,按照价值规律要求,调节或影响经济主体的市场行为,目的是实现经济社会发展与自然生态环境相互协调,主要包括以体现“绿色支出”导向的财政政策和激励约束功能的税收政策两个方面。[注]张玉:《财税政策的环境治理效应研究》,经济科学出版社2014年版,第44-45页。当前,命令型环境政策已然暴露出种种弊端,如执行偏离、效率低下、管制成本高等,观之中外环境政策演变历史和发展方向,经济型环境政策和自愿型环境政策成为大气污染治理的关键拐点,其中财税政策设计得成熟与否事关环境政策网络整体结构的稳定性和适用性。

从经济型环境政策工具体系来看,其包含多种类型,其中财税政策是其中最为重要的组成部分。财税制度具有多个面向,既有基于工具主义的公共治理面向,也有立足于规范主义的权力制约面向,还有朝向价值主义的公私关系面向。其中,在现代民主国家,政府财政愈来愈显示其在公共治理方面的工具性价值,表现为如下方面。

其一,财税制度是为公共治理提供支持的资本工具。大气污染等公共治理事务本身就是政府财政作用之对象,由于私人不情愿支付个人财产去投资一项让他人无偿受益的公共产品,基于市场行为的趋利性,理性的经济人不会做亏本买卖,因而环境治理更多依赖于公共财政的支持。这也相当符合公共财政的公共财产属性,一方面大气污染问题因公众生产生活行为而起,尽管并非全部公众都是污染的制造者,但是生活于同一生态环境中的每个人都是环境保护的受益者,因而无论基于污染者担责还是受益者付费,都应当让纳税人支付治理污染的金钱代价;另一方面,为强化污染者的责任,政府更多将责任承担和受益均摊相分离,在用纳税人上缴的财政收入治理环境的同时不抛却污染者应当担负的治理责任,不能让大部分群体为一小部分人的超标排污而分摊治理成本。

其二,财税制度是被用于引导市场理性行为的激励工具。不同于政府的直接性管制,强制要求市场做或不做某些行为,财税体制更多体现对市场的间接性干预。虽然财税政策也是政府设计出来用于调控市场的行政手段,但政府只是规则的缔造者,其效力发挥归功于政府对市场规律的熟稔运用,它要求政府创制出规范明确且导向正确的税制体系,最大可能地激励市场作出政策所希望达到的理性行为状态。结合大气污染治理,作为激励型政策工具的财税制度,其治理逻辑就在于借助理性经济人根据成本效益判断标准进行选择的行为规律,以课税的形式加重与环境相关的成本负担,或者以税收优惠、财政补贴的方式给予治污有方的排污者以奖励,从而激励和引导企业通过改造技术或加大环保投入来缩减该部分税负或者从政府那里获取相应补助,最终从源头上让企业减少污染排放。

其三,财税制度是制约政府权力的法治工具。公共财政的收支过程无不浸透着公权力的行使,制约政府权力的方式有政治、经济、法律和文化等多种,其中财税制度是经济性规制政府权力的有力武器。这源于财税制度本身之特性,由于国家财政之公共财产属性,财政之收支行为必须以彰显公共意志、尊重公共权利和满足公共需求为底色韵律,实体诉求和程序要义在财税法领域得到极力张扬,以预算法定、税收法定、财政监督等构成的财税法治为民主制约、依法规范和公共监督政府权力提供了特殊工具和特有理念。

(三)“财税治污”的组织能力塑造逻辑

良好的管理能力是政府主导环境治理的内在原因,立足于政府组织管理过程的不同要素,其能力体现在“情境认知能力”、“组织调适能力”和“社会治理能力”三个方面,具体指政府在直面社会环境系统的各项挑战和机遇而生成的认知能力,并在认知基础上根据环境因素的变化调整政府管理的理念、方式与行为的调适能力,最终服务于政府对社会系统的有效治理能力。[注]刘祖云、杨华锋:《政府的“三种能力”:情境认知、组织调适与社会治理》,《上海行政学院学报》2009年第1期。这三种管理能力是政府作为组织构成的优势所在,组织的特点就是具有稳定的组成架构、确定的运行规则和强大的调控功能,它能够促发集体行动,调配社会资源和动员民间力量。政府作为最大的组织形态,其组成规模的庞大,运行规则的严格和调控能力的强劲无疑是所有组织中最为突出的,因而政府的组织管理能力相较其它权力组织颇具优势。结合前述三种能力,这种优势表现得十分明显:(1)在情境认知能力上,由于在信息获取上具有的比较优势,政府对社会环境的认知和判断也相较单一个体或社会组织为佳,基于维护统治秩序之长久稳定,政府的认知趋向理性民主,为了避免角色所限导致的认知缺漏,它会在作出决策时寻求专家意见和听取公众建议。(2)在组织调适能力上,政府通过对政策法令的更改,以及赋予政府官员和执法者以变通空间和裁量权力,能够根据环境情势变化适时做出策略调整或方式改进。(3)在社会治理能力上,拥有较为理性全面的认知能力和灵活决策的调适能力的政府组织,在解决社会治理问题上当然地取得了能力优势,也必然地能够取得行之有效的治理结果。但作为组织的政府也并不是毫无缺陷的,其最大的缺陷就是要防止“集体的恶”的出现,因而规范、控制和监督权力一直是公共治理当中的焦点话题。

政府在社会治理上的优点与弊端并存,这使得其组织能力陷入了一种僵局——既不能脱离政府管理的作用,也无法将全部希望寄托于政府。结合财税治理大气污染而言,政府负责的任何公共治理事项都离不开财政支出,但也并非全然是公共财政的支出项目,由于公共财政不仅仅对应环境治理这一项,它还涵盖维持政府运行、提供社会福利以及其它公共治理事项,而随着规制政府、福利国家和风险社会的来临,规模有限且扩张受限的公共财政已然不能全然满足社会的全部需求,财政汲取之有限性与社会需求之无限性之间存在着无法等量填补的鸿沟,从而纵然环境风险再为急迫,我们都不能将大部分甚至全部财政收入专门用于环境治理,用于治理大气污染的只能是财政收入之一小部分。在有限的财政供给下,政府要想有效治理大气污染,就不能过度依赖财政给付,而要发挥政府的组织动员和资源调配能力,将治理成本转移给污染制造者和潜在的合作方,因而可以看到当前财税治理大气污染最为微弱的功能实际上就是直接性的给付,其更大的价值就在于迫使政府重新创制减少财政拨付的其它代偿性机制,例如排污者付费、排污者缴税或环保PPP模式等,从这一点来看,财税治理大气污染的组织能力塑造表现为正向和反向两个层次,在正向上财政具有财力给付的功能,在反向上财政具有倒逼创新的功能。

此外,财税治理大气污染的组织能力塑造逻辑表现为结构优化下的组织合力,政府并非单一的组织构成体,而是由若干个大小组织组合而成的组织合成体,这在治理大气污染中必然涉及到各个分组织体功能加和的最大化。如何让分组织体充分发挥自主治理权力的同时,确保各部分治理效果的最终总和状态契合整体组织体的治理目标。这就好比一张由很多个结点织就的网络,而财政无疑是串联该网络的主线,因为所有组织体的运行都仰赖于财政。

On Fiscal and Tax Optimization Logic of Pressure-Type Air Pollution Control

WANGWen-ting, HUANG Jia-qiang

Abstract Under the centralized and executive-led national system, China’s air pollution prevention and control presents a pressure-based governance model, which is characterized by the special characteristics of environmental governance campaigns, environmental performance index assessments, and special management of fiscal funds. Although this kind of pressure-based governance system has made short-term changes in the quality of the atmospheric environment, it is difficult to assume the mission of long-term good governance of the atmospheric ecological environment. At the same time, it has also undergone multiple difficult tasks such as the legitimacy of power exercise, the convergence of local interests, and the safety of project operations. In order to eliminate the drawbacks of the pressure-based governance system, it is necessary to open up the bottom-up cooperation channels through fiscal and taxation optimization, so as to optimize the structure of the powers and responsibilities, give a role to policies, shape organizational capabilities and other logical approaches, so that the market’ and the society’s independent environmental protection actions can be brought nearer in line with the green interests, thus providing the instrumental value of financial and taxation policies and innovation.

Key words pressure-type system; atmospheric pollution control; environmental protection; fiscal policy; optimization logic

中图分类号X51

文献标识码:A

文章编号:1004-9142(2019)01-0063-11

收稿日期:2018-11-27

作者简介:王文婷,女,山东青岛人,中共中央党校(国家行政学院)政法部讲师,法学博士;(北京 100091)

黄家强,男,河南光山人,中南财经政法大学法学院博士研究生。(武汉 430073)

基金项目:国家社会科学基金一般项目“防止腐败的财税法机制创新研究” (16BFX131)的研究成果。

(责任编辑:新中)