政府数据开放与创新驱动经济增长的关系

杜振华

摘 要:政府数据开放是释放数据潜能的关键,也是数字创新的主要源泉。政府数据开放是指可以自由免费地访问、获取、利用政府数据。文章通过揭示政府数据开放与创新驱动经济增长的内在机理,指出只有政府数据充分开放,使积存的数据运行起来,逐步建立市场化的生态体系,才能使国民经济各产业、各领域通过数字创新的乘数效应和数字溢出效应推动数字经济迅猛发展,带动传统产业的转型升级。但中国政府数据目前开放不足,还未形成数字生态,只有通过数据开放立法,由政府数据开放向公共数据开放延伸,进行市场化的数字生态建设,才能真正挖掘数字资源所蕴含的巨大经济价值和社会价值,促进国民经济的转型升级和健康发展。

关键词:数字经济;政府数据;数据开放;创新驱动

数字经济已成为全球经济增长的核心动力,而核心动力的源泉在于数字创新。通过开放政府数据,加速数据运行,激发数据应用和数据增值,这是近年来创新驱动经济发展的重要内容。作为国家基础性、战略性资源的数据资源是数字创新的重要来源。但掌握整个社会数据80%以上的政府,由于缺乏数据开放的相应立法,许多高价值数据处于被锁定的闲置状态。自2009年开始,许多西方国家掀起“开放政府数据”(Open Government Data)运动。单寅、石中金:《各国政府如何实施数据开放?》,中国信息通信研究院,2017年11月15日。政府数据开放是释放数据能量的关键环节。随着数据分析技术和应用的不断深入,政府数据资源所蕴含的价值受到极大重视,特别是通过数字创新所带来的数字颠覆和跨行业影响的“数字革命”,激活了各行业的创新市场,人们迫切希望政府将那些不涉及国家安全、企业商业秘密和个人隐私的数据向社会开放,使其运行起来,充分释放数据的潜能,让数据资源所蕴含的巨大经济价值和社会价值迸发出来。

一、政府数据开放的内涵

(一)政府数据开放的定义

政府数据开放是指人们可以自由免费地访问、获取、利用政府数据。从供给方来看,政府数据开放是政府部门对其在履行职能、管理社会公共事务过程中采集和存储的大量原始数据,除涉密数据及个人隐私数据之外,全部及时地以开放的格式永久免费和免于授权地向公众开放。从需求方来看,政府数据开放是可以自由、方便、免费和免于授权地访问、获取、利用和分享政府部门向社会开放的所有原始数据。赵需要:《政府信息公开到政府数据开放的嬗变》,《情报理论与实践》2017年第4期。

一般认为,全球性非营利组织“开放知识基金会”开放知识基金会(Open Knowledge Foundation)成立于2004年,总部位于英国剑桥市,目前其官方对外名称是Open Knowledge International。提出的八项条件为政府数据开放的标准:(1)完整性:除非涉及国家安全、企业商业秘密、个人隐私或其他特别限制,所有的政府数据都应开放;(2)一手性:数据是从源头采集到的一手数据,而不是被整合或加工过的数据;(3)及时性:尽快开放数据以保持数据的价值;(4)可获取性:数据可以被最大范围的用户所获取;(5)可机读:数据是结构化的,可被计算机自动处理;(6)非歧视性:数据对所有人都开放,无需注册;(7)非私有:任何实体对开放的政府数据都没有绝对的控制权;(8)免于授权:数据不受版权、专利、商标或贸易保密规则的约束。只有符合这八项条件的数据开放才叫充分开放。

数据开放是将开源世界(Open Source)的开放理念移植到数据问题中,提倡并号召解锁政府、企业、非营利机构、甚至特定的个人数据,使其运行起来。早在2013年6月,美、英、法、德、意、日、俄及加拿大在八国峰会上共同签署《开放数据宪章》,制定了共同开放数据行动方案,以驱动商业和服务的创新。该《宪章》提出政府数据开放五项原则:一是默认开放。除涉及安全及隐私而不能被开放以外,其余所有的数据都应开放,开放为常态、为默认,不开放为特例;二是确保开放数据的质量和数量,即发布数据要及时、全面、准确、简洁及清晰;三是让所有人都可以使用,即通过免费及多种形式提供数据,使数据可以被所有人广泛应用于多种目的;四是为提升政府管理而开放数据,即让所有人从开放数据中获益,同时对数据收集、标准、出版过程实施透明的在线管理;五是激励数据开发创新,越多的人及机构运营数据,相关社会及经济价值就会越大。该宪章特别强调了“确保高质量和足够数量的数据”“使数据可为所有人使用”和“促进创新”。通过数据开放,政府可以驱动商业和服务的创新,释放数据的社会价值和商业价值。因而各国在推进数据开放战略时,更强调数据开放的可机读性、可重复利用性。

(二)政府数据开放需要澄清的两个方面

1.数据开放不等于信息公开。数据与信息的最大区别在于数据是没有经过任何加工与解读的原始记录。政府数据开放意味着政府开放的不仅仅是信息,还有原始数据。数据可以是数字,通过观察、实验或计算得出不同的结果。数据还可以是文字、图像、声音等。信息是从数据里产生、挖掘和分析出来的一些结论。由于人们分析研究的角度不同,目的和方法不同,产生的研究结论即信息也就不同。政府信息公开针对的是公众知情权,提高政府行政透明度和公信力,监督政府行为,降低行政成本,防止或减少腐败滋生等,关注的是社会财富的节流问题。赵雪娇、张楠、孟庆国:《基于开放政府数据的腐败防治:英国的实践与启示》,《公共行政评论》2017年第1期。

政府数据开放对有数据处理能力的用户来说,可以直接使用或从事各种应用开发,通过分析、挖掘和利用政府数据,在更好地监督政府的同时,也让政府数据资源得以深度创新应用。例如,人口数据、测绘数据、交通数据、气象数据等不同领域的数据开放,不仅使许多信息相互印证,而且可以产生新的信息和新的知识,实现数据的最大化利用,释放数据红利。高丰:《开放数据:概念、现状与机遇》,《大数据》2015年第2期。因此,通过数据开放,政府可以驱动商业和服务的创新,释放数据的商业价值和社会价值。

2.数据开放不等于数据共享。数据共享泛指特定范围内的主体之间相互开放数据资源,相互获取和使用对方数据资源或共同数据资源,属于限定主体范围的数据开放。数据共享既可以适用于政府部门之间,也可以适用于私人领域。数据共享是有条件的,共享经济体之间一般定有严格的契约或利益约束机制,是经济主体之间的约定。

数据开放相较于数据共享而言,秉承的是开源世界所倡导的平等、自由的价值观。开放数据强调的非歧视性和免于授权性,打破了传统数据共享中设定的“共享条件”和“特定共享方”的限制。数据开放是对任何社会主体都开放及免费获取和运用数据。政府部门在管理国家各项事务过程中积累了海量的数据资源,数据开放的目的就是让社会公众更方便地利用所需数据从而创造更多的价值。只要不影响国家安全、企业利益和公民隐私,政府就应该向全社会开放原始数据。共享数据资源固然能释放数据的价值,但其释放的能量要远远小于数据的开放。从国家层面而言,政府数据作为公共资源,最大限度地开放给社会进行增值利用,有利于增加政府透明度,激发社会创新活力,提高公共服务水平,促进经济转型升级。

二、数据开放与创新驱动经济增长的内在关系

(一)数据开放与创新驱动经济增长的内在机理

创新是中国经济转型和可持续发展的战略支撑点。熊彼特在《经济发展理论》中首次从经济学角度提出了创新概念以及创新对经济发展的重要作用,指出创新就是在原有的生产过程中加入新的生产要素和新的生产条件,从而提高经济增长,并强调创新不同于发明之处在于创新必须是实现商业化的应用。[美]约瑟夫·熊彼特:《经济发展理论》,何畏、易家祥译,商务印书馆1990年版。2005年中国提出建设创新型国家的重大战略,2015年党的十八届五中全会将创新置于国家发展全局的核心。2017年党的十九大报告进一步指出,创新是引领发展的第一动力,是建设现代化经济体系的战略支撑。创新驱动已经成为中国经济培育新增长点和产业转型升级提高经济效益的关键。

进入数字经济社会后,数据成为新的生产要素,开始渗透到人类生产生活的方方面面,并超越传统创新理论边界,推动人类价值创造能力发生新的飞跃。腾云:《为什么说数字创新是中国式创新的新机遇?/创新在中国》,见网址:https://www.sohu.com/a/142726667_257489。政府数据是一个社会数据的重要和主要组成部分,是数字创新的主要来源。“新一代信息技术与经济社会各领域的深度融合,引发了数据量的爆发式增长,使得数据资源成为国家重要的战略资源和核心创新要素”国务院:《促进大数据发展行动纲要》,国发[2015]50号。。数字经济使生产函数发生了深刻的变化,数据成为新的和关键的生产要素。从图1中可以看到经济形态与生产要素变革的关系:农业经济中,劳动力L对产出起着关键性作用;工业经济中,资本K对产出起着关键性作用;而到了数字经济时代,数据D对产出起着关键性作用。中国信息通信研究院:《中国数字经济发展白皮书(2017年)》,2017年7月。

图1 经济形态与生产要素变革

资料来源:参考中国信息通信研究院:《中国数字经济发展白皮书(2017年)》第6页,稍有修改

在数字经济中,由网络应用所产生的数据、由数据所萃取的信息、由信息所凝练的知识,正在成为各行各业经营决策的新驱动、商品服务贸易的新内容、社会全面治理的新手段,带来了新的价值增值。更重要的是,相比其他生产要素,数据资源具有的可复用、可共享、无限增长和供给的禀赋,打破了传统稀缺资源有限供给对增长的制约,为持续增长和永续发展提供了可能,成为数字经济发展新的关键生产要素,解决物质资源相对匮乏的问题。中国信息通信研究院:《大数据白皮书(2018)》,2018年4月。图2反映了数据生态系统中政府、企业和居民三者之间的数据交换和流通、数据传输和数据利益的关系。数据开放重塑了政府与公众之间的交互关系,公众向政府提供数据与政府向公众开放数据的过程是实时进行的。数字技术全面普及,深刻地影响着价值创造的方式,重塑着全球经济发展的格局。德勤:《中国智造,行稳致远——2018年中国智能制造报告》,德勤工业4.0数字化制造企业和数字化供应网络系列报告。

数字创新重新配置已有产品与服务的数字和物理组件,通过新的组合产生新产品或提供新服务,这些新产品或新服务既嵌入到数字化技术中,又受到数字化新技术的不断驱动,从而使数字创新具有自生长性,即新产品和新服务的边界是开放的,无边界的数字创新产品和服务在用户持续参与和反馈下不断扩展其范围。开源和众包等模式将创新从组织内部向跨企业边界和创新网络边缘推动,形成了基于数字化平台和以需求为导向的组织模式,并以平台化的数字产品或服务和共享的数字基础设施为中心,最终形成更加灵活和可扩展的创新生态。

图2 数据生态系统的利益相关者

资料来源:Open data ecosystem from Deloitte(2012)

由于推动经济增长动力机制的改变,生产函数也发生了相应的变化,由要素推动转变为创新推动。政府数据开放与创新驱动经济增长的内在机理为:政府数据开放,全社会各利益主体在自身利益驱动下加速了数据的流动,推动数据分析、数据挖掘,各种新产业、新业态、新应用、新模式不断涌现,从而形成熊彼特提出的经济创新大潮,这种“创造性毁灭”的过程伴随着产品创新、工艺创新、市场创新、供应链创新和生产组织创新。这种数字创新通过不断向国民经济各产业、各领域“渗透”和“赋能”,通过乘数效应和数字溢出效应推动数字经济迅猛发展,进而带动传统产业的转型升级。朱荪远:《开放数据环境下的公共服务开放竞争新趋势》,上海情报资源服务平台,2018年5月18日。2018年全国数字经济体量为29.91万亿元,较2017年同期上升12.02%,占国内生产总值的比重由2016年的30.61%上升至2018年的33.22%,数字中国初具规模。腾讯研究院:《数字中国指数报告(2019)》,2019年5月21日。

(二)数据开放所带来的创新

通过政府数据开放,实现数据在尽可能大的范围内政用、商用、民用,使数据在全社会范围内充分流动起来,使数字创新成为可能,进而带来经济价值、社会价值和政治价值的提升。数字经济时代,数字创新已成为促进产业新模式和新业态形成的重要动力。李苑:《全球政府开放数据的四大特点》,中国经济网,2014年2月20日。

1.思维模式创新。所谓思维模式创新,就是颠覆以往的思维方式,进行辐射思考、多向思考、立体化思考、原点思考、对立思考、联动思考、换位思考和转向思考。政府数据开放,使人们在数据分析和数据挖掘中,在更大的范围内和更广阔的领域内重塑思维习惯、建立创新理念、跳出思维定势、拓展思维视角。政府数据开放的生态环境将催生社会思维变革,使整个社会的运行成本更低、生活品质更高。李苑:《全球政府开放数据的四大特点》,中国经济网,2 0 1 4年2月2 0日。

2.商业模式创新。数字平台经济不断创新商业模式。商业模式指企业通过何种途径或方式来营利。信息通信技术与制造技术的融合带动信息经济、知识经济、分享经济等新经济模式加速向工业领域渗透,培育增长新动能。世界银行高级开放数据顾问安德鲁·斯托特(Andrew Stott)(2014)在《为经济增长开放数据》的报告中,把来自数据开放的商业模式归纳为五类:一是数据供应者(Supplier)。即通过自身对数据理解的优势来开发增值服务进而获利。如德国统计局2008年10月开放其数据,这帮助它的附加服务和咨询服务的营业额在两年内增长了95%。二是数据聚合者(Aggregator)。面向一个特定垂直领域或地域搜集并聚合数据。如开放企业(Open Corporates)聚合了全球81个国家的企业注册数据,记录了6666万多家企业数据。相应的商业模式有对聚合数据本身收费,提供额外增值服务,比如API的收费模式。三是数据开发者(Developer)。指设计、开发并售卖web应用或移动应用的企业或个人开发者。如,在纽约仅地铁应用就超过68个;在伦敦有约500个公共交通应用使用开放数据。四是数据增值者(Enricher)。指通过分析开放数据获取信息后再整合相应面向终端消费者的服务或产品的企业或机构。五是数据赋能者(Enabler)。指提供平台和技术来供第三方企业和个人使用的企业和机构。他们在确保盈利的同时,向数据供应者和消费者提供高性价比、易于访问的服务。

开放数据是一个生态系统,政府开放数据,社会利用数据,从而增加社会创新产品和公共价值。产生价值越多,政府越有动力开放更多更好的数据,形成良性循环。翁列恩、李幼芸:《政务大数据的开放与共享》,《经济社会体制比较》2016年第2期。数据生态系统中政府的职责是从公共利益出发,维护良好的生态环境,使其有利于创新和创造。

3.管理创新。政府作为数据主要提供者,掌握着高价值数据,最大限度地调配社会资源,主导大量投资建设并与企业合作。通过开放数据使企业深入挖掘其潜在的战略价值,帮助政府共同解决社会问题,使社会治理由政府一元治理变成多元治理,提升政府效能,使政府也成为数据开放的受益者。

4.数字技术创新。华为与牛津经济研究院《数字溢出——衡量数字经济的真正影响力》的共同研究表明:投资信息通信技术(ICT)长期回报是非ICT投资回报的6.7倍,传统行业可借助“+智能”引擎,实现数字溢出最大化。这意味着以宽带、云、大数据、人工智能(AI)、物联网等为代表的ICT技术,正在转化成各行各业数字化转型的关键能力,提升企业与行业的生产效率和创新能力,帮助供给端转型升级。

数据开放使企业得以借助于数字技术,大幅提高生产力,建立更深层次的间接利益链,因为数字经济的影响会从企业内部溢出,流向竞争对手乃至整个供应链。数据开放使数字技术创新活跃,不断拓展人类认知和增长空间,成为数字经济发展的核心驱动力。

(三)政府数据开放带来的经济增长

若将先进分析技术应用于开放数据与专有数据,将产生巨大的潜在经济价值。世界银行发展数据部首席经济学家安巴罗·巴利维安(Amparo Ballivian)指出,开放数据主要有三个受益点:一是提升公共服务的能力;二是分享经济和创新;三是参与式的政府。人们又加上第四个受益点,开放是共享的一种创新模式。Joel Gurin.Open Data Now:The Secret to Hot Startups,Smart Investing,Savvy Marketing,and Fast Innovation Hardcover-January 7,2014.以数据为关键要素的数字经济,可以推动大数据产业持续稳定发展,实现创新突破,持续释放数字红利,推动“数字中国”建设进入快车道。

1.数据只有在不断运动中才能不断增值。正如工业社会中资本是在运动中增值一样,数据也只有在运动中才能不断增值。数据开放加速数据运动,从而使数据不断被社会各界复用、交叉共享,通过大规模的数字创新不仅带来超额利润,而且通过乘数效应和数字溢出效应还可以带来额外收益的增长。2013年10月,麦肯锡研究院(McKinsey)发布的《开放数据:用流动的信息来开启创新与成效》报告显示,开放数据能够带来3—5万亿美元的经济价值,首次将人们的视线转向开放数据的经济价值。这其中不仅包含了因开放数据创造的新财富,也包含了因开放数据可以节省的开支。2014年澳大利亚咨询公司Lateral Economics就开放数据经济潜能进行研究,指出G20国家开放数据将在未来5年实现总额为13万亿美元的增长,为G20国家贡献大约1.1%的GDP增长,这将占到G20未来5年GDP增长目标(2%)的55%。The World Bank.Open data for economic growth.June 25,2014.http://www.worldbank.org/content/dam/Worldbank/document/Open-Data-for-Economic-Growth.pdf,2014.数字创新的发展进一步加大了社会对政府数字开放的依赖。

图3 全球数字经济的占比与预测

华为与牛津经济研究院《数字溢出》的分析表明,过去30年,数字投资每增长1美元,会使GDP增加20美元,而非数字投资的平均回报率仅为1∶3。这一结果表明,就每1美元的平均回报率而言,数字技术投资比非数字技术投资高6.7倍。要想对政府数据资源进行开发利用,首先面对的就是政府数据的开放问题,数据只有被利用了才具有价值。图3为牛津经济研究院和华为发布的全球数字经济的占比与预测,2005—2015年中,数字经济仅占全球经济的11%~15%。2015—2025年,由于“+智能”时代的到来,数字经济将占到15%~24%。华为、牛津经济研究院(OXFORD ECONOMICS):《数字溢出——衡量数字经济的真正影响力》,Copyright®2017 Huawei Technologies Co.,Ltd.见:https://www.useit.com.cn/thread-18007-1-1.htm l

2.数据分析技术为数字创新发展铺平了道路,解锁了巨大的经济价值。数字经济社会中,企业基本业务的未来收益取决于数据驱动的创新。世界各地许多公司使用政府开放数据作为核心业务资产。据世界银行2016年的数据,当时各国有超过250个各级政府实施了“开放数据行动计划”。

在信息通信技术进入全面渗透、跨界融合、引领创新发展的背景下,中国在数字经济转型五大赋能技术(宽带、数据中心、云计算、大数据和物联网)发展、经济发展数字化转型、数字经济促进民生改善、数字经济倒逼行政管理体系和监管制度变革等方面都得到长足发展。高富平、张晓:《跟每个人息息相关!政府数据开放的边界在哪里?》,见:http://sike.news.cn/statics/sike/posts/2017/08/219522435.htm l数字创新正在成为中国创新经济增长方式的强大动能。

三、中国政府数据开放中存在的问题

数据开放程度关系到数据资源的开发与利用程度和创新活力的大小。目前中国政府数据开放存在的主要问题如下:

(一)政府数据开放不足

政府数据开放程度的衡量指标目前主要有开放数据准备度评估、全球开放数据指数、开放数据晴雨表等。其中,开放数据晴雨表的评估内容最为全面,包括准备度、执行度和影响力三个方面。从表1可以看到,英国是政府数据开放程度最高的国家,已经连续4年领跑《开放数据晴雨表》。中国政府数据开放总体上处于落后状态。郑跃平、刘美岑:《开放数据评估的现状及存在问题 ——基于国外开放数据评估的对比和分析》,《电子政务》2016年第8期。2013—2017年中国名次有一定的起伏波动。但由于各年参评国家数量不同,不能直观地看到这种变化。那么可以将每年参评国家按开放程度由高到低划分为第一到第五共五个级次。这样就可以看到,前10名国家皆为第一个级次,中国数据开放程度2013年和2017年居于第四个级次,2015年和2016年居于第三个级次。这说明中国政府数据开放程度总体不高,全国性的政府数据开放共享统一平台缺乏,开放共享的机制不健全,政府数据开放的法律保障机制、协同治理机制、利益协调机制不完善,数据资源整合难,打破各部门数据条块分割的格局难,数据标准统一难,数据治理推进难,等等,这些问题都极具挑战性。

表1 《开放数据晴雨表》前十位国家及中国位次

数据来源:根据万维网基金会(World Wide Web Foundation)《开放数据晴雨表》(第一、二、三、四版)报告整理、归类

2017年第四版2016年第三版2015年第二版2013年第一版评估国家样本量 115 92 86 77 1英国 英国 英国 英国2加拿大 美国 美国 美国3法国 法国并列第2 瑞典 瑞典4美国 加拿大 法国 新西兰5韩国 丹麦 新西兰并列第4 挪威前十名国家6澳大利亚 新西兰 荷兰 丹麦并列第5 7新西兰 荷兰 加拿大 澳大利亚8日本 韩国 挪威并列第7 加拿大9荷兰并列第8 瑞典 丹麦 德国10 挪威 澳大利亚 澳大利亚、德国并列第10法国、新西兰并列第10中国名次71 55 46 61第四级次 第三级次 第三级次 第四级次

(二)数据开放缺乏实际落实

中国已经进入数字经济时代,充分运用大数据的先进理念、技术和资源,是进行创新和提升国家竞争力的战略选择。适时出台相应的政策法规,对技术的发展能起到事半功倍的推动作用。2015年8月,国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》所确定的三大重点任务中有两项任务都与数据开放和创新有关:加快政府数据开放共享,推动产业创新发展。

目前一些政府部门缺乏数据治理思维和数据开放的政策规定,缺乏数据治理的法治体系,数据开放的国家安全边界模糊,导致中国政府数据开放不充分。在实际操作过程中,各部门可能基于对开放数据的不同理解而造成数据开放性差、更新率低等问题。例如,中国许多高价值的科学数据并未在国内得到充分的开放和使用就流向国外,而西方发达国家早在20世纪90年代就制定了“完全与开放”的数据共享政策,并形成了一批国家级科学数据中心。高富平、张晓:《跟每个人息息相关!政府数据开放的边界在哪里?》,见:http://sike.news.cn/statics/sike/posts/2017/08/219522435.htm l

(三)资产意识和观念不能与时俱进

数据开放与创新驱动经济增长的内在机理要求政府和社会都必须更新资产意识和观念。数据是信息时代的重要资产,数据资产是指企业或个人拥有或控制的、以电子数据形式存在的、在日常活动中持有以备出售或处于生产过程中的非货币性资产。传统财务会计只重视有形资产的揭示,忽略数据资产,这就对这类企业信息使用者的判断、决策造成失误,或盲目高估其收益而忽略其风险,或低估其价值而转移投资。在计算机软件开发企业中,其账面的有形资产价值相对于其数字产品能带给它的价值是很小的,只有几万元有形资产的小公司的软件销售额可达到几亿元。

四、数据开放的对策建议

数据的价值在于应用。政府数据开放对公众的最大利益在于创新所获得的福利。针对政府数据开放中的问题,我们应进一步做好以下工作:

(一)数据开放立法

政府数据开放需要法律的授权。在法律层面上,中国政府的数据开放还没有深入到数据层,这就要求在法律上明确政府数据开放是其应履行的一项责任。要使数据最大限度地开放,政府就必须搭建规则、构筑秩序,保障数据开放的有序性、标准性和安全性。数据开放立法,才能使政府数据开放平台、数据资源基础标准、数据采集标准等统一。《透过震惊世界的数据,探索中国数字化生态及潜力》,见:https://www.sohu.com/a/214833581_100054387国务院2018年发布的《科学数据管理办法》提出“涉及国家秘密、国家安全、社会公共利益、商业秘密和个人隐私的科学数据,不得对外开放共享;确需对外开放的,要对利用目的、用户资质、保密条件等进行审查,并严格控制知悉范围”。对数据开放的边界依据法律进行明确划定,政府部门才能依法行政,陆续建立数据开放指南、目录、规范等,并根据社会利用成效适时更新和扩大数据开放的范围与内容,规范数据开放的方式与程序,充分满足企业、科研机构和个人的数据需求。

(二)由政府数据开放向公共数据开放延伸

要实现由创新引领经济的发展,就要由政府数据开放延伸到公共数据资源的开放。国务院2015年《促进大数据发展行动纲要》指出:“按照‘增量先行’的方式,加强对政府部门数据的国家统筹管理,加快建设国家政府数据统一开放平台。优先推动信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、安监、金融、质量、统计、气象、海洋、企业登记监管等民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放。”保罗·乌勒(P.Uhlir)在给联合国教科文组织起草的《发展和促进公共领域信息的政策指导草案》中,将公共数据资源定义为“不受知识产权和其他法定制度限制使用以及公众能够有效利用而无需授权也不受制约的各种数据资源”。中国近年来陆续出台了激励公共数据资源开放的政策措施。公共数据资源不仅包括政府数据,同时也包括在履职过程中政府系统之外的个人、机构、社区等组织生产、处理和传播的数据。戚聿东:《贯彻新发展理念,加快发展数字经济》,《光明日报》2018年9月4日第15版。因此,现阶段以政府数据开放为突破口,逐步推动公共数据资源的开放和利用,将会带来更大范围、更大规模的创新。

(三)进行市场化的数字生态建设

政府数据开放是数字生态建设的关键,国家信息化发展战略纲要提出要构建统一规范、互联互通、安全可控的国家数据开放体系,加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。在欧美国家,开放数据的生态绝非单靠政府来搭建。在美国,诸如“为美国而编程”(Code for America)、阳光基金会(Sunlight Foundation)等非营利机构也在数据生态搭建中起到积极作用。陆健英、郑磊、Dawes S:《美国的政府数据开放:历史、进展与启示》,《电子政务》2013年第6期。在中国,除政府数据外,可以从民间社区角度、非营利机构角度依照国务院《科学数据管理办法》提出的原则尝试推进数字生态的建设。对公益性事业及公益性科学研究无偿提供数据;同时树立数据资产意识,确需收费的应按照规定程序和不盈利原则制定合理的收费标准;商业活动利用数据的,可通过协商约定。“开放为常态、不开放为例外”。从标准的数据集成、高效高质量的数据结构化,到数据平台中心提供的高效率的人工审核、逻辑核查,以这样一整套智能化数据处理体系来保证处理的海量数据的质量。让数据在数字经济中充分涌流,创造数字经济的黄金时代。

总之,要激活数据的价值和能量,以创新引领经济的发展,政府数据开放仅是第一步。今后政府还要成为数据的管理中心,才能真正将数据的价值和能量发挥出来。

On the Relationship Between Government Data Opening and Innovation-Driven Econom ic Grow th

DU Zhen-hua
(Beijing University of Posts and Telecommunications)

Abstract:Government data opening is the key link to releasing data potential,and themain data source of digital innovation.By revealing the inherentmechanism of government data opening and innovation-driven economic growth,the paper argues that only when government data are fully open,the accumulated data in full operation,and a market-oriented ecological system gradually established,can all industries and other fields of the national economy witness a rapid development by way of the multiplier effect and digital spillover effect of digital innovation,resulting in the digital transformation and upgrading of traditional industries.At this stage,however,the opening of government data in China is far from sufficient and the digital ecology has yet to be formed.It further points out that only by way of the legislation of data opening,the extension from government data opening to public data opening,and the construction of market-oriented digital ecology,can we truly tap the huge economic and social benefit contained in digital resources,and promote the transformation,upgrading and healthy development of the national economy.

Key words:digital economy;government data;data opening;innovation-driven

中图分类号:D63-39

文献标识码:A

文章编号:1004-9142(2020)02-0063-09

收稿日期:2019-09-28

作者简介:杜振华,女,北京市人,北京邮电大学经济管理学院教授。(北京 100876)

(责任编辑:新中)