论金融领域行政执法的国际合规性

朱淑娣 孙秀丽

摘 要:经济全球化推动下金融市场问题日益复杂,特别是金融危机的全球蔓延,使国际金融行政规制的重要性日益凸显,各国金融领域行政执法应践行国际合规性以形成金融治理的合力。这一过程中面临的实践问题是金融治理问题的全球化与行政执法体系的区域化之间的矛盾,表现为金融行政执法主体分散、规范差异、本土目的、救济分散等。在构建人类命运共同体视野下践行金融领域行政执法国际合规性,国家主权是基础,全球治理是动因,国内国际法律交融为之提供了可能。具体践行路径包括:尊重国家主权,加强金融领域行政执法跨境合作与协调,传递政府干预适当、回归本国宪法规范性约束、绿色金融的现代执法理念,并依托“一带一路”倡议进行国际规则建构。

关键词:金融;行政执法;国际合规性;开放

引 言

金融领域行政规制国际性产生的直接动因在于经济全球化下金融市场问题的全球应对,特别是金融危机的全球蔓延。金融风险具有系统性、传导性,金融危机会造成世界范围内的经济重创,跨境金融危机的解决成为当前国际社会所共同面对的时代课题;同时,金融领域的行政规制需要全球力量的汇集,尤其是国际层面金融行政规制思路、框架与制度的完善。事实上,金融行政规制带来了世界经济和全球规制架构的结构性改变。参见Gabriela J.Ramos,“The OECD in the G20:A Natural Partner in Global Governance”,43 George Washington International Law Review.325,344(2011)。经济全球化给金融行政规制带来的首要挑战在于,传统上分散、局限的国内规制及国内规制机制难以有效应对当前经济全球化带来的跨国家、地区间政府金融规制在形式、范围和内容上的扩展。基于此,在非正式的政府间合作网络框架以及诸多多边贸易协定形成的基础上,大量国际层面的行政性金融机构随之产生,包括国际货币基金组织(IMF)、WTO行政管理及其委员会、巴塞尔银行监管委员会(简称“巴塞尔委员会”)、国际保险监管官协会(IAIS)、国际证监会组织(IOSC)、反洗钱金融行动特别工作组(FATF)等。See Benedict Kingsbury,Nico Krisch,Richard B.Stewart,The Emergence of Global Administrative Law,68 Law&Contemp.Probs.15,62(2005)因受制于国家主权观念以及由此构建的国际政治体制,国际性金融行政机构对私主体行政规制的实现,很大程度上仍依赖于国内层面各主权国家行政机制的具体实施,Angelos S.Gerontas,“Deterritorialization in Administrative Law:Exploring Transnational Administrative Decisions”,19 Columbia Journal ofEuropean Law.423,468(2013)但不可否认的是,国际性金融行政机构在跨国金融规制中存在着天然的优势,其所呈现或具备的正当程序、高透明度、高参与度、标准认定规范等属性或要素使其在跨境金融规制的任务承担上具有绝对的正当性。由此可见,金融行政规制的规则制定以及规制决策等部分规制重点,已经从国内层面转移到国际层面,这一变化及发展趋势带来的一些全新的全球金融治理难题值得关注,集中表现为金融规制的全球化与行政执法体系的区域化之间的冲突与矛盾。本文从这一矛盾关系出发,以金融领域行政执法为着眼点,将金融领域行政执法的国际合规性作为解决方案。首先,文章详细分析金融全球化背景下金融领域行政执法面临的现实问题;然后,基于国际金融行政规制的分析框架阐释金融领域行政执法国际合规性的理论;进而,结合现实问题探讨金融行政执法国际合规性的践行路径。

一、问题的提出:金融风险的全球化与金融行政规制的国际冲突

全球化深入发展的时代背景给金融领域带来的改变在于,世界范围内共享金融繁荣发展的成果,同时又共处于金融风险的笼罩之下。

所谓金融全球化,是指在经济全球化的浪潮下,各主权国家、地区在金融业务、金融市场、金融政策与法律制度等方面,跨越地区、跨越国界而互相依赖、互相影响,呈现出逐步融合的发展趋势,具体表现为货币体系、资本流动、金融市场、金融信息流动、金融机构设立、金融政策与法律制度等要素的全球化。何焰:《金融全球化的含义和特征》,《经济研究参考》2003年第87期。然而,当前全球金融市场的快速集聚发展,促进了金融业务、金融市场等金融体系内的要素流动,与之相配套的金融政策、法律等规制手段仍然主要依靠各主权国家,适应全球化金融市场的行政规制体系尚未形成。

(一)金融全球化与金融行政规制区域化的整体格局

尽管人们为追寻全球金融治理机构的方式付出了诸多努力,但是全球金融治理机构的角色仍然面临着正当性、权威性、强制性、实效性等诸多难题,金融领域行政执法的主要力量依然来自于分散在各国各地区的执法主体。然而,各国拥有自己独特的行政执法机制,依照本国法律规范采取执法行为。因此,国际金融行政规制的矛盾显现出来,不同国家和地区面临的金融问题和金融风险是共同的,而落实到具体执法行为则是分散性的。执法主体维护各自金融市场的公共利益,具有各自的执法目的,再加上行政执法权力具有不同的行使范围及运行方式,难以分散解决全球性、普遍性的金融问题,难以在金融风险防范上形成有效合力。

第一,金融领域行政执法规范的差异性主要有两处表现:不同主权国家、地区间的行政执法规范或规则存在差异;部分国家或地区内的行政执法规范与国际层面的执法规范存在差异。第二,行政执法目的的本土性要求。各主权国家、地区拥有自身特有的法律传统、社会观念、历史文化等,在寻求国际层面行政执法合作的同时,部分国家、地区会首先从本国利益出发,力图通过行政执法保障其国内或地区内的金融市场秩序与投资者权益,从而与国际层面的行政执法目的产生冲突。第三,金融领域行政执法救济规则体系的分散性。当前,金融领域的行政执法救济仍主要停留在国内层面,其规则体系同样以主权国家、地区为基础分散在各国和地区境内。国际层面的金融行政执法救济是对国际层面金融行政执法的监督与保障,然而由于缺乏超越国家治理层面的权威机构,缺乏相应的执法规则与机制,国际层面的行政执法救济体系难以建立。此外,国际层面的规则体系本身也不可避免地具有分散性,这些国际规则通过融入国内法律体系间接影响各国和地区的行政执法权。第四,全球金融发展的国家与地区间不平衡对国际金融监管规则存在重要影响。当前的国际金融领域监管规则是以西方发达国家为主导的国际金融监管话语体系,其体系建构必然受到全球金融发展不平衡这一事实的影响,也导致了监管规则的遵循与实施存在困难。

(二)金融风险的全球化客观上需要金融行政规制的趋同化

基于上述国际金融行政规制现状,应对国际金融风险亟待金融行政规制的趋同化,在金融行政执法领域,这种趋同化可以通过金融行政执法的国际合规性加以推动。金融领域的“合规性”源自于金融领域的合规性监管,原意是指对金融领域被监管对象执行有关法规、规章、制度等的情况进行监管,从而规范被监管对象的经营行为并达到维护金融秩序的目的。彭江平:《商业银行风险管理的理论与系统》,西南财经大学出版社2001年版,第179页。将之适用于全球治理视野下的金融行政执法,金融行政执法国际合规性具有双层内涵,是国际规范与国内涉外性规范双层约束的体现。金融领域行政执法国际合规性指的是:在各国(地区)金融行政执法主体执行本国(地区)行政法律规范的基础上,对其践行有关行政权运行国际规则以及国际金融领域监管规则的情况进行评价,以实现对行政执法主体的双层约束,更好地维护国际金融秩序。

首先,金融行政规制的规则趋同。金融行政执法国际合规性建立在各国金融行政执法力量分散性的基础上。各国金融行政执法主体受到本国法律规范的约束,属于整个国际金融市场规则资源系统的组成部分。然而,这一规则资源系统天然地受制于国家主权界限,难以通过各国金融行政执法自主地应对金融风险。由于各国金融行政执法仅仅在一国范围内降低风险,那么,减少的也只是局部风险,而对于国际市场潜在的系统性风险是无能为力的。因此,金融行政执法国际合规性首先应该在国际性规则资源层面朝着趋同化方向迈进,对各国金融行政执法主体形成双层约束。

其次,金融行政执法的目标趋同。随着国际资本流动规模的不断扩大,各类金融创新层出不穷,国际化的金融市场正在深刻影响着这个时代。金融风险也因叠加了全球化的因素而更具影响力、破坏力,表现为迅速突破国别地域扩展,系统性风险影响巨大。信息技术将金融产品以跨区域的方式进行传送,金融风险可以跨越不同金融工具、不同金融机构、不同金融市场以及不同地域界限。各国共同面临金融风险带来的威胁,对其行政规制也需要世界各国共同应对与防范。因此,在行政执法层面,需要明确各国金融行政执法国际合规性的目标是合力降低全球金融风险。目标趋同构成金融行政执法国际合规性推行的基础,从现实角度出发,推动各主权国家行政执法主体的多边协调合作。各国应进一步扩大对国际金融市场行政执法协调合作的范围,进一步完善金融市场国际治理机制。

综上,面对金融风险的全球化,以现有国内金融规制体系为基础,推动各国金融行政执法的国际合规性,处理好各国金融行政执法主体分散性、执法规范差异等矛盾,可以有效应对当前国际金融的治理困境。

二、构建人类命运共同体视野下金融领域行政执法国际合规性的理论阐释

当前国际金融治理的困境,以经济全球化为纽带成为世界性的风险课题。市场经济并不是单个国家/地区性的自我循环,而是在经济全球化背景下不断发展的不同地区乃至全球间的融合与竞争。基于主权国家的金融风险防范重要性不言而喻,同时,由于金融特别是互联网金融区域间联通的便捷性,金融领域系统性风险的传导机制也相应地更加容易打破区域界限,金融风险因素将整个世界置于“金融共同体”之中,也影响着世界经济的发展走向。面对“当今世界将向何处去”的时代之问,有必要在构建人类命运共同体视野下进行金融领域行政执法国际合规性的理论阐释。

(一)国家主权:金融领域行政执法国际合规性的基础

国家主权是探讨金融领域行政执法国际合规性的基础。国家主权理论实际上主要是通过各国自身利益的阐述来体现,基于本国利益考量,各国对于将国际金融规则融入国内公法体系是比较谨慎的,在金融监管体制创新中特别注重对国家安全与国家利益的保护。国家主权与行政执法国际合规性之间形成了博弈关系,主权/国际合规博弈关系是全球化背景下金融领域行政执法制度完善的重要问题。

在主权/国际合规博弈关系下,尊重国家主权基础客观上要求在国际主权基础上求同存异共建国际规则体系。乍看起来,国家主权与行政执法国际合规性之间存在一定矛盾性,国际合规性的确又不能忽视国家主权的存在,就此,美国著名学者孙斯坦教授主张的未完全理论化的协议理论可以帮助我们为二者之间的关系提供一定的解释力。该理论指出,将一个问题完全理论化的情况是极少见的,即既要接受某个一般理论,又要接受连接这一理论与具体结论的一系列步骤。因而未完全理论协议显著的优点是人们可以抛开大部分的分歧来制定决策和判断的框架,以此形成一定程度的社会团结和共同承诺。[美]凯斯·R·孙斯坦:《法律推理与政治冲突》,金朝武、胡爱平、高建勋译,法律出版社2004年版,第39—40页。以该理论思路推及国家主权与国际合规性之间的博弈关系,意即国家之间可以在国家主权基础上的求同存异,而并非绝对对立,国际社会可以基于最大程度的共识建构共同遵守的规则体系。因而,各国国内行政执法成为国际治理体系的组成部分。系统性金融风险对全球经济的冲击面广,突破国家主权界限,不分地域,俨然成为关涉各国经济发展态势的全球性问题。而国际社会并不存在一个更高级更权威的中央力量。国际行政“不是通过建立一个在各国之上的‘世界政府’来实现的,而是在政府间国际组织、非政府组织等协调下,通过国家间的合作实现的”马生安:《行政行为研究——宪政下的行政行为基本理论》,山东人民出版社2008年版,第37页。。因此,基于应对全球性金融问题以及维护全球共同利益的需求,各国国内行政规制力量已成为国际社会秩序维护的重要力量。国内行政执法的内容在事实上成为国际社会金融治理合作的组成部分,意即各国国内金融领域的行政执法成为国际金融治理合作系统的子系统。行政执法的国际合规性仍然建立在主权国家的基础上,基于主权国家加入的国际组织、双边或多边协议等在国际层面形成一定的约束。

在主权/国际合规博弈关系下,尊重国家主权基础意味着制定并不断完善国内涉外行政法律规范。中国作为发展中国家的身份参与国际事务,对待国际法规范要在坚持国家主权的基础上尊重国际法规范,履行国际义务,做好国际法规范的国内转换适用。例如,WTO规则通过中国国内立法转换的间接适用。由此,在主权/国际合规博弈关系下制定并完善本国国内涉外行政法律规范,才能使其兼具国家主权要求、国家特色需要与国际合规要求。此外,在主权/国际合规博弈关系下,为了能够更加积极主动地适应国际竞争环境中的各种复杂关系,在国际合规性占据主动性,更要不断提升中国在国际社会中的话语力量,积极参与国际规则的制定。中国主导倡议的人类命运共同体构建,在金融领域表现为利益共同体的构建,同样表明应该积极通过对话与合作寻求国家之间的包容性,共享发展成果。

(二)全球治理:金融领域行政执法国际合规性的动因

自2008年国际金融危机以来,一些采取量化宽松货币政策的国家所释放出的流动性,给资本市场增加了不确定性与脆弱性。“金融全球化是市场经济和货币交换高度发达的产物”李其庆:《马克思经济学视阈中的金融全球化》,《当代经济研究》2008年第2期。,具有双重属性,既深入推动了历史发展,也加剧了国家金融安全所面对的风险。“全球化对于公共行政的民主和高效提出了新的更高的要求,必然会引起行政行为的主体、方式、程序等诸多问题的相应变化”马生安:《行政行为研究——宪政下的行政行为基本理论》,山东人民出版社2008年版,第7页。

金融全球化的深入发展使得一国(或地区)行政权所面向的实际上是全球化背景下流动性的金融市场,同时也带来了监管合作、执法依据差异、国际社会义务等诸多监管难题。

全球治理理论问世时间并不长,20世纪90年代初期形成,但并未影响其传播速度与范围,这也从侧面反映了全球性问题的严峻性,全球治理理论的兴起表达了国际社会对全球现有治理格局的新诉求。中国国家主席习近平在2017年世界经济论坛年会开幕式上的主旨演讲中指出,“国际金融危机也不是经济全球化发展的必然产物,而是金融资本过度逐利、金融监管严重缺失的结果”, 《习近平主席在世界经济论坛2017年年会开幕式上的主旨演讲》,央视新闻,http://m.news.cctv.com/2017/01/18/ARTI5wYY9faLCQ0WAlChxMTL170118.shtm l,最后访问日期:2019年12月20日。显示出对国际金融危机形成的反思,也表明国际社会共同面临着金融领域治理的问题,需要共同面对金融市场规制的短板,金融市场秩序的建构需要各国共同努力推进有效的金融监管。具体到金融领域来说,“金融是确保全球治理公平合理的关键”张红力:《中国金融与全球治理》,《金融论坛》2015年第11期。,全球治理也拓展了金融市场规制的思路。

从信息技术的角度看,金融领域行政执法国际合规性的动因之一在于全球化背景下金融市场对技术的追求与依赖给世界各国带来的共同时代命题。我们知道,技术与金融市场的结合,改变了金融交易的模式,打破了时空限制,“新技术的作用在金融市场全球化、国际银行和外汇交易的发展方面尤为突出”朱淑娣主著:《国际经济行政法》,学林出版社2008年版,第33页。。在市场主体对交易速度与利益刺激的驱动下,技术的运用对金融市场形成了极为复杂的影响,技术与金融多样化的结合又使得行政执法不断面临新的问题。于是,金融市场呈现出矛盾的现象:一方面技术的发展创造了更为丰富的金融产品,提供了更为便捷的金融服务;另一方面技术的发展又增加了金融领域行政规制的复杂性。以高频交易为例,这是近年来典型的在争议中前行的金融市场技术手段 高频交易是投资银行、对冲基金和专业交易公司等利用高速计算机进行程序化证券交易的投资策略的总称,主要包括以下几种策略:流动性回扣交易(Liquidity Rebate Trading)、猎物算法交易(Predatory Algorithmic Trading)、自动做市交易(Automated MarketMaker Trading,AMMs)、闪电订单(Flash Order)和暗池(Dark Pool)等。参见:巴曙松:《高频交易:在争议中前行》,《中国经济周刊》2015年第5期。,而它所带来的行政规制问题也在世界上具有普遍性,各国(地区)为有效规制高频交易积极投入。从治理的主体角度看,全球治理倡导下治理主体范围的扩大,“国际金融机构是全球治理的重要主体,国际金融协定是全球治理的核心手段”,张红力:《中国金融与全球治理》,《金融论坛》2015年第11期。对行政执法的国际合规性形成了国际约束。非政府机制、自律组织等社会治理主体也得到蓬勃发展,特别是在互联网金融等新兴领域,行业自治扮演着重要角色。行政权运行中应尤为关注公权力与市场之间边界关系的处理,促进行业自治力量恰当发挥,尊重市场发展规律也构成行政执法国际合规性的重要组成部分。

(三)国内与国际的法律交融:金融领域行政执法国际合规性的可能

全球化对法治最为突出的影响表现为国内法与国际法的交融,而这一趋势使得金融领域的行政执法国际合规性成为可能。国内法与国际法交融过程是双向的。立足国内法层面,我们可以看到,经济行政法的特征之一就是它全球化的发展方向,[德]施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法体系建构》,林明锵等译,北京大学出版社2012年版,第129页。“全球治理”对全球法律制度的发展产生了重要影响,对于行政法而言,全球治理直接导致了行政法的国际化,即行政法由传统单一的国内法概念转变为国际性的法律制度。彭涛:《论国际行政法的产生——以全球治理为视角》,《中国社会科学院研究生院学报》2012年第3期。国内法律规范、原则在国际化的过程中由己及人,可以上升为国际层面的规则,WTO法规则体系即是很好的例证,国内法的国际化事实上也是全球治理语境下国家话语权的体现。在国际法层面,国际法规范对各国国内法治的影响与融入、他国制度对本国制度的启示与借鉴,均为国际合规性积累了制度资源。国内与国际法律双向流动交融的结果是金融领域行政执法国际合规性的规范形成“双层次结构的国际金融行政法律制度体系”,国际层面主要以国际货币基金组织(IMF)和世界银行集团(WB)为中心的国际金融机构及其运作所遵循的规则,包括区域性国际货币管理制度等在内是国际层面国际金融行政法律制度的另一种表现形式;中国国内层面是以《外汇管理条例》为中心的一系列行政法规、部门规章和规范性文件所组成的法律体系。朱淑娣主著:《国际经济行政法》,学林出版社2008年版,第4页。

三、金融领域行政执法国际合规性的践行路径

(一)尊重国家主权基础上的金融领域行政执法跨境合作与协调

信息技术迅猛发展所推动的金融全球化,为世界范围内的资本流动创造了便捷条件,人们享受着网络化与全球化带来丰富体验的同时,金融市场的脆弱性也进一步加剧,人们无力阻挡金融风险随之传播的便捷性。金融安全问题成为全球金融治理领域需要共同面对的问题,而应对危机的经验在于强化金融领域在国际层面的监管与协调力度,唯有如此,才能保证国际层面的金融监管改革在国内层面的实现。 See GU Bin,LIU Tong.Enforcing International Financial Regulatory Reforms,17(1)Journal of International Economic Law,Oxford University Press,2014.合作是人类在社会实践中的普遍行为,在任何时代,人类的共同生活都会造就一种合作精神。张康之:《走向合作治理的历史进程》,《湖南社会科学》2008年第4期。而金融全球化背景下的金融安全和秩序,在很大程度上取决于各国金融领域行政执法参与国际合作的质量。任何国家(地区)的金融市场都离不开良好的市场秩序,而且当前影响市场秩序的因素、行为等又不仅仅局限于一国范围之内,因此,在尊重国家主权的基础上,各国(地区)的行政执法主体必须打破存在的封闭性,促使本国行政执法机制置于国际合作与协调体系之中。金融领域的国际合作与协调机制应包括金融法律协调合作机制、金融监管合作机制、金融信息共享机制与金融风险管理合作机制,翁东玲:《“一带一路”建设的金融支持与合作风险探讨》,《东北亚论坛》2016年第6期。特别是信息共享在金融监管国际合作中有很重要的作用。随着证券跨境交流的深入以及对跨境双向投资的鼓励,中国内地金融市场于2014年11月17日开通了“沪港通”,2016年12月开通了“深港通”,两地之间股票市场交易互联互通,行政执法主体所面临的挑战更为直接。在跨境合作方面,中国证监会也与香港证监会针对证券业监管执法合作问题签署了有关协议——《沪港通项目下中国证监会与香港证监会加强监管执法合作备忘录》,为双方监管机构的跨境合作搭建起了制度框架。

(二)传递现代执法理念基础上的金融领域行政执法国际合规性提升

受制于主权国家的界限,金融领域行政执法国际合规性的践行,需要形成具有一定普遍性的现代执法理念,进而恰当处理行政执法国际合规性与主权国家界限之间的关系,其中,关键在于把握好以下关系与理念:

1.市场与政府:政府干预边界的适当性

金融领域中,市场调节方式与政府干预方式交融并存,特别是金融秩序(安全)价值需求的存在,政府干预的作用更是不容忽视。行政执法的主体、方式、程序以及行政执法主体与行政相对人之间的互动关系映射了行政执法与市场调节之间的关系。以金融市场信息披露为例,信息在金融市场拥有着商品属性价值。为了使金融竞争市场有效运行,金融消费者需要充分的信息评估金融产品,如果消费者缺乏重要信息,则其就会处于不利地位,实际上市场处于失灵状态。金融市场行政规制重要的作用之一便是弥补信息的不完全。追本溯源,金融市场与行政执法之间的关系是市场调节与行政权力运行之间的关系,仍然需要将之置于市场调节与政府干预之间关系的范畴予以考量,提高行政执法国际合规性共同的核心在于市场调节与政府干预之间关系的处理,把握政府干预边界的适当性,以行政执法服务于金融市场的发展,在市场价值回归的基础上进行有效的行政规制。即便是作为软法规制方式的行政指导,仍然代表的是行政权力的作用。但是,随着金融市场的进一步发展,应尽量缩小行政指导的作用空间,行政指导会对整个金融市场操作带来很多不确定性,会影响很多机构投资者市场的参与程度,会影响市场价值发现的有效性。严弘:《中国期货市场改革需减少行政指导》,搜狐财经,http://business.sohu.com/20120630/n346936340.shtml.

2.价值冲突的选择:回归本国宪法的规范性约束

基于金融领域行政执法国际合规性面临的挑战,我们可以看到,由于金融全球化与行政执法的主体、依据、目的等存在一些矛盾关系,尽管“价值观看不到也听不到,但人们在态度、偏好、决策及行为中遵守着这些价值观” [荷]米歇尔·S.德·弗里斯、[韩]金判锡主编:《公共行政中的价值观与美德:比较研究视角》,熊缨、耿小平等译,中国人民大学出版社2014年版,第146页。,一国(地区)行政权的运行必然内在地反映出本国(地区)对待经济规制的态度与行政执法方式手段的偏好,这些金融领域的行政执法呈现出来的面相也将折射出不同的价值选择。特别是在当前经济全球化时代,政府公共行政的价值取向更为复杂,需要在公平、效率、正义、国家主权乃至全球公共利益等诸多价值因素相互冲突的目标体系中寻求平衡。 陈瑞莲、刘亚平:《全球化时代的公共行政:危机与重构——从价值观与合法性的视角看》,《中山大学学报》(社会科学版)2003年第2期。如何平衡行政执法国际合规性与本土性之间呈现的价值冲突,关键在于行政执法内在的价值选择应回归本国宪法的规范。中国金融领域的行政执法,即以法治、民主、改革、开放为标志的宪法的规范性背景与我们所处的当下时代潮流有关。行政法基本原则和具体制度等受到全球化、市场化、信息化、民主化等世界潮流的影响,客观上要求我们创建的行政法体系应该是具有现代民主化、市场化、信息化、全球化基因和特色的中国行政法体系。姜明安:《法治思维与新行政法》,北京大学出版社2013年版,第115—116页。

3.绿色金融 中国人民银行与财政部、发展改革委、银监会(原)、证监会、保监会(原)等七部委联合发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》指出,绿色金融意指“为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动,即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务”。观念:融入新时代金融领域行政执法

理论层面,将绿色金融观念融入行政执法的过程有迹可循。以德国经济行政法为例,德国经济行政法中的生态因素首先体现在环境国原则中。在经济行政法与其他部门法的关系探讨中,学者研究亦表明,与经济有关的环境法应该纳入经济行政法。[德]罗尔夫·施托贝尔:《经济宪法与经济行政法》,商务印书馆2008年版,第27页。这对于中国经济行政法的发展很有启示,可见经济领域与生态环境密不可分,具体到金融领域来说,“生态环境问题产生金融风险” 范少虹:《绿色金融法律制度:可持续发展视域下的应然选择与实然构建》,《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2013年第3期。,生态环境因素与金融市场的结合催生了绿色金融观念。实践层面,随着绿色、生态、环境保护等观念在世界范围内地位的提升,把绿色金融观念因素引入到金融思想和金融领域行政执法行为之中,以绿色金融观念作为一种推广性观念,可以进一步提高行政执法行为在国际环境中的接受程度。同时,一些保护环境、注重生态的理念性、原则性的表达也应该在立法中进一步具体化,增强可操作性,以推动其在行政执法中实现。

在绿色金融理念推广与深入的实践进程方面,中国在信贷、债券、基金等多方面并进并且进展显著。当前,中国的绿色信贷占国内全部贷款余额的近10%,中国已成为全球最大的绿色债券市场。李国辉:《德国决定2017年G20继续研讨绿色金融议题》,《金融时报》2016年10月10日第1版。如何推动绿色金融理念的传播,2016年9月4—5日在中国杭州举办的二十国集团(G20)第十一次领导人峰会上就此进行了讨论,并达成一定共识。绿色金融理念已经通过G20平台向全世界广泛传播,从而推动全球范围内绿色金融国际合作的开展。中国作为全球范围内首个构建了较为完整的绿色金融政策体系的经济体,正积极致力于推动绿色金融理念在国际社会的生根发芽,同时也表明中国金融领域的发展理念获得了一定的国际社会认同度,话语权逐渐增强,这对中国金融领域行政权力运行的国际合规性评价奠定了良好的基础。

具体来说,绿色金融理念将为行政执法国际合规性之建构拓展多个方向:

其一,随着绿色金融内涵界定与体系建构的不断完善,绿色金融理念将日益深入整个社会。在绿色金融领域,行政执法部门可以充分发挥行政指导行为的功能,为相关市场主体参与绿色金融提供引导和建议。

其二,相关上市公司和发债企业在信息披露的内容方面将进一步强化对环境信息的披露。《关于构建绿色金融体系的指导意见》指出应逐步建立和完善上市公司和发债企业强制性环境信息披露制度,行政执法主体将依照环境信息披露要求开展行政执法,对相关企业的环境信息披露是否符合法律规范作出判断。

其三,制定绿色金融行政奖励相关措施,正向激励市场主体全面参与绿色金融,主动适应绿色发展理念指导下的经济转型。现代国家行政体系下应格外重视行政奖励手段的科学运用,充分调动和激发金融市场的积极性。

第四,绿色金融国际合作。通过绿色金融领域国际合作的广泛开展,加强信息交流,推广绿色金融发展经验,深化绿色金融发展共识,有利于各国金融领域的行政执法在国际层面的合规性评价形成共同接受之准据。此外,绿色金融国际合作也有助于提高投资者能力,创造良好的行政执法环境。在国际上,G20绿色金融研究小组正试图扩大可持续银行网络(SBN)和责任投资原则机构(PRI)覆盖范围,从而对更多国家、地区的金融机构在投资领域进行绿色金融培训。李国辉:《德国决定2017年G20继续研讨绿色金融议题》,《金融时报》2016年10月10日第1版。通过绿色金融培训工作的开展,投资者将更为全面地理解绿色金融政策与绿色金融产品,提高风险判断能力。

(三)在推动开放基础上依托“一带一路”倡议进行规则建构

中国在深入推动开放发展基础上依托“一带一路”倡议为金融领域行政执法国际合规性进行了努力探索。“一带一路”倡议是构建人类命运共同体思想重要的践行路径。依托“一带一路”倡议进行金融领域国际规则的建构,有历史参照与现实选择的可能性。回看美国在国际社会的影响力,我们无法否认美元在其打造世界影响力过程中的重要角色,金融的隐性力量呼之欲出。当下,金融更是现代经济的核心,基于这一核心性,金融无时无刻不对国家的产业发展、文化交流、国家安全乃至社会变迁产生着影响。

“一带一路”倡议离不开金融的开放性与金融制度的进一步完善,因此,“一带一路”倡议是当下探讨金融领域问题的重要语境。“一带一路”倡议被视为中国进一步参与并重构国际经济治理体系之路径体现,特别是在参与国际金融新秩序建构的过程中,我们应特别注意在全球化发展趋势与各国发展特点之间进行相应的平衡,各国应在全球化进程中共享发展成果。其中,亚洲基础设施投资银行(简称“亚投行”,AIIB)作为发展中国家牵头倡议的多边金融机构,与金砖国家开发银行、丝路基金和上海合作组织开发银行共同构成当前“一带一路”倡议中最具系统性的制度安排。王明国:《“一带一路”倡议的国际制度基础》,《东北亚论坛》2015年第6期。这些制度安排又是区别于国际金融领域传统上西方国家为主导的金融制度体系,互为补充,符合当前全球治理的发展趋势。依托于“一带一路”实践,发展中国家在进行金融领域行政执法国际合规性的规则建构中可积极争取话语权。

金融领域行政执法的国际合规性说到底是各国制度的国际合规,意即各国制度是否顺应当前世界金融领域发展主流,因此,各国在国际金融领域的话语主导从根本上奠定了本国行政执法国际合规性的制度基础。与此同时,“旧有全球治理结构的提升空间有限,中国为此需要提出新的国际制度倡议,应对全球治理问题”王明国:《“一带一路”倡议的国际制度基础》,《东北亚论坛》2015年第6期。。中国依托“一带一路”倡议的推动,在亚投行倡议与良好发展开端的基础上,有能力进一步推动在亚投行所践行的运行机制,主动参与国际金融规则的重构。增强国际金融新秩序新规则建构的话语权,需要发挥规则制定的领导力,引领合作的规则制定与机制建设,需要更为积极地提出中国方案、确定行动规则、制定行业规范、贡献中国智慧。赵龙跃:《“一带一路”战略中的观念更新与规则构建》,《光明日报》2015年4月30日第16版。当然,这也离不开“一带一路”沿线国家乃至更广范围的国际社会共识。“一带一路”倡议下的制度安排之所以可以为发展中国家提供话语权的保障,在于其不设边界的国际区域合作的开放性、制度建构的平等性与发展的包容性,有效提升了中国在战略推进过程中的影响力,也为中国在国际金融领域增强话语权提供了契机。

首先,提升国际合规性表现为中国金融领域涉外法制的完善。金融领域的涉外法律制度是保障金融领域行政执法国际合规性的第一道门槛,金融领域涉外法律制度的完善是行政执法国际合规性对接国际的基础。金融领域涉外法制的完善也是WTO法制在中国适用的主要方式,落实WTO法制硬法约束,也是对国际金融领域治理的一些共识性原则与规则加以具体化。而对于国际金融领域的软法规范,虽然不具有强制性约束,但是建立在对全球金融危机深刻反思基础上所形成的一些监管理念、规范乃至具体的工具,具有深刻的启发意义。例如,中国银监会颁布的《中国银行业实施新监管标准指导意见》(银监发[2011]44号)即是《巴塞尔协议Ⅲ》之后中国银行监管领域回应的体现,也是在《巴塞尔协议Ⅲ》的软法规范影响下的具体实践。

其次,基于国际礼让原则基础上的金融领域行政法域外效力的承认与适用。公法的域外效力在金融全球化深入发展进程中不可避免,而域外效力的承认与适用又会遭到国际社会的诟病。如果过度推行金融领域行政法的域外效力,则会形成国际社会新的冲突。对金融领域行政法域外效力的承认与适用需把握基于国家主权和国际礼让原则基础上的适度性,中国也应在适度推行法律域外效力与国际协调的基础上改变他国法律域外效力滥用行为对中国造成的损害。

最后,提升中国在国际金融领域规则制定的话语权,在开放视域下进行金融领域行政执法国际合规性之建构。随着中国“一带一路”倡议、以亚投行和丝路基金为代表的相关金融举措以及在G20机制中中国的地位和角色,中国在国际金融领域的影响力明显增强。尽管程度还远远不足,但中国在全球经济金融治理领域所提倡的完善全球经济金融治理、发展普惠金融、绿色金融等倡议得到了国际社会的广泛认同,也给传统国际金融秩序下西方国家主导话语体系增添了一些话语元素,彰显了开放的风度与勇担国际责任的大国风范。

结 语

金融领域行政执法的国际合规性是全球化时代金融行政规制发展的必然趋势。基于国家主权、全球治理以及国际法与国内法之交融等因素的共同作用,加之经济全球化对金融行政规制带来的挑战,金融领域行政执法国际合规之复杂性与生俱来,并内在地蕴藏着国际金融行政规制深刻的结构性变革之动力,需要集聚力量对此进行深入研究。本文旨在提出问题并进行初步的建构性论证,期待更多学者关注这一问题的研究,这在进入新时代的宏观背景之下,尤为重要!

中图分类号:D922.28

文献标识码:A

文章编号:1004-9142(2020)02-0044-09

收稿日期:2019-12-12

作者简介:朱淑娣,女,上海市人,复旦大学法学院教授,博士生导师(上海 200433);

孙秀丽,女,上海市人,上海电机学院讲师,法学博士。(上海 201306)

基金项目:本文系耶鲁-复旦国际福克斯基金项目“WTO体制下的国际行政法”[(04)纽教(文)证字960]和上海市人大项目“国际金融中心建设规制立法比较研究”(2010RD10LX075)的阶段性研究成果。

(责任编辑:新中)