面向2035义务教育优质均衡发展指标体系构建
——北京的探索

尹玉玲

摘 要:加强学校内涵建设,提高教育质量,推动义务教育优质均衡发展是我国义务教育基本均衡目标实现后一个新的发展目标。梳理北京近年推进义务教育优质均衡发展的实践,发现优质教育资源分布还不够均衡,区域、城乡、校际间的义务教育发展水平仍然差距明显。对标教育部《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》,借鉴《江苏省义务教育优质均衡发展县(市、区)评估指标》,结合《首都教育现代化2035》的战略目标和任务要求构建的义务教育优质均衡发展指标体系,旨在落实义务教育优质均衡发展县国家评估认定要求,努力满足人民群众对公平而有质量的义务教育需求。

关键词:义务教育;质量;公平

在全国义务教育发展基本均衡目标实现后,我国近年提出了“以提高教育质量、促进内涵发展为重点”,推进义务教育优质均衡发展的新思路。在满足广大人民群众“有学上”的基础上“上好学”,推动义务教育优质均衡成为办人民满意教育的必然追求。北京作为全国首都,其义务教育是否优质均衡直接关系到首都形象和教育现代化实现水平,而构建出符合首都特点、北京特色的义务教育优质均衡指标,更是《首都教育现代化2035》对实施义务教育优质均衡战略任务提出的内在要求。

一、推进义务教育优质均衡发展的背景

义务教育均衡发展是当前社会关注的一个热门话题。在我国义务教育全面普及后,区域之间、城乡之间、学校之间办学水平和教育质量差距问题日益凸显出来,成为择校、学生学业负担过重、大班额、乱收费等热点难点问题的深层次原因。

为了解决义务教育发展不均衡难题,国家相继出台了一系列重要的政策文件:《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出要“巩固提高九年义务教育水平,深入推进义务教育均衡发展”;2010年教育部出台了《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》;2012年国务院印发《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》提出推进义务教育均衡发展,教师资源配置是关键;2014年教育部、财政部、人力资源和社会保障部共同出台《关于推进校长教师交流轮岗的意见》,从国家层面推动义务教育教师队伍“县管校聘”示范区建设,为教师交流轮岗工作提供制度保障;2016年中央深改组审议通过了以国务院名义下发的《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》;2017年教育部颁布了《义务教育学校管理标准》,要求学校规范办学、科学管理,使义务教育学校达到“管理标准化学校”的要求。

为使这些政策落地,从2013年开始全国启动了义务教育发展基本均衡县(市、区)的督导评估认定工作。五年来以推进义务教育均衡发展为重点,以办好人民满意教育为重点,立足促公平、促质量,推动全国义务教育均衡发展。截至目前,全国有2717个县(市、区)实现了义务教育均衡发展督导评估,占总县数的92.7%。有16个省(市),包括上海、北京、天津、江苏、浙江、广东、福建、吉林、安徽、山东、湖北等所有县全部实现了义务教育发展基本均衡。《2018年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》,中国教育装备网,http://www.ceiea.com/html/201903/201903271504302600.shtml.

基本均衡的任务实现后,为巩固义务教育基本均衡发展成果,引导各地将义务教育均衡发展向着更高水平推进,国务院教育督导委员会决定建立县域义务教育优质均衡发展督导评估制度,开展义务教育优质均衡发展县(市、区)督导评估认定工作。2017年,教育部制定了《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》,积极开展对本行政区域内义务教育优质均衡发展县(市、区)的督导评估工作。2019年,中共中央国务院印发《中国教育现代化2035》,把“实现优质均衡的义务教育”作为2035年国家教育现代化的主要发展目标之一,在“实现基本公共教育服务均等化”的战略任务中提出,要“提升义务教育均等化水平,建立学校标准化建设长效机制,推进城乡义务教育均衡发展。在实现县域内义务教育基本均衡基础上,进一步推进优质均衡”。

面对国家和教育部的新要求,面对老百姓的新期盼,包括北京在内的发达省市将实现义务教育优质均衡发展作为面向2035的一项重大改革和发展战略。2019年9月北京市发布的《首都教育现代化2035》明确提出“高标准实现优质均衡的义务教育”是2035年的主要发展目标之一,强调要通过落实“优化资源供给,提供更公平更充分的教育服务”战略任务来实现这一目标。

二、优质均衡发展的内涵与特点

(一)优质均衡发展的内涵

什么是优质均衡发展?不少学者对其概念和内涵进行了分析与界定。到目前为止,综合来看有以下观点:

从教育资源的分配角度出发,有学者认为,教育均衡发展理论的提出,源自教育资源配置不均衡现象,因而将基础教育均衡发展界定为:基础教育阶段的教育资源在不同地区、各级各类教育之间得到公平、合理的分配,即缩小区域之间、各级各类学校在基础教育阶段发展水平的差异,从而使基础教育不仅迈入区域和谐发展的境界,同时使不同区域、不同学校之间形成相互促进、共同进步的互助合作关系。马健生、白华等:《基础教育区域均衡发展研究——大都市比较的视角》,北京师范大学出版社2016年版,第2-3页。

从教育质量的角度出发,有学者认为,优质均衡发展,不仅是均衡发展,而且是优质教育的均衡发展。优质教育是就教育质量而言的,是基础教育在合格发展的基础上追求的一种优质发展。优质均衡发展是在资源均衡的基础上对教育质量的一种优质追求,其核心是质量的优质和均衡。冯建军:《走向优质均衡:基础教育发展主题的转换》,《江苏教育研究》2010年第8A期。

从教育特色的角度来看,有学者认为,均衡不是完全一致,而是在一个“底线”基础上的各具特色,是一种“特色均衡”。特色均衡理念指导下的区域义务教育倡导突出自身优势打造品牌效应,使学科教学质量、学生综合素质以及学校的课程建设等教学特色凸显出来,在特色中找均衡,在均衡中寻特色。北京师范大学现代教育技术研究所项目组:《促进区域内义务教育优质均衡发展的理论和实践研究》,《基础教育参考》2010年第4期。

综合这些研究成果,本研究将义务教育优质均衡发展理解为:义务教育阶段在实现入学机会公平后,公平合理配置教育资源,提升学校办学水平和教学质量,校校有特色,让每一个孩子都有接受优质教育的机会,都能接受合适的教育,都能实现所有可能方面的发展。

(二)义务教育优质均衡发展的特点

义务教育优质均衡发展具有以下四个特点:

1.高级均衡。按照有关学者提出的教育均衡发展的四个阶段理论,这一概念的内涵经过了低水平均衡、初级均衡、高级均衡、高水平均衡四个阶段的发展变化。翟博:《教育均衡发展:理论、指标及测算方法》,《教育研究》2006年第3期。义务教育优质均衡发展对应的应该是高级均衡阶段或高水平均衡阶段,即在确保受教育群体和个体的权利平等、入学机会均等的基础上,以追求学校、教育质量的均衡,充分尊重学生的差异和个性,让每个学生充分发挥自己的特长和学习潜能。“优质均衡发展,前提是均衡,核心是优质”冯建军:《走向优质均衡:基础教育发展主题的转换》,《江苏教育研究》2010年第8A期。,它的核心要义是强调人的发展,实现所有人所有可能方面的发展。陈学军:《义务教育优质均衡发展究竟是什么》,《教育发展研究》2012年第22期。

2.整体均衡。实现优质均衡不能再局限于我们过去所提倡的区域层面的均衡,狭隘的区域化思想只会带来新的教育不均衡。我们只有在大视野下纵观全局,从更大的范围内强调义务教育的优质均衡,才能消除区域之间教育发展的不均衡。

3.特色均衡。不能用单一的、就高的标准评价所有学校。优质均衡发展,需要政府根据每所学校的历史和特点,关注每一所学校的发展,办好每一所学校,在确保所有学校达到合格要求的情况下,促进学校的多样化、特色化发展。

4.全程均衡。义务教育优质均衡,意味着既要关注教育机会的优质均衡,因为起点公平是过程公平、结果公平的前提,教育起点的不公平必将导致教育结果的不公平;又要关注过程的优质均衡和结果的优质均衡,后两者更是目前政府关注的重点,因为只有基于过程的实施和结果的评价,我们才能够判断均衡是否真正达到了优质均衡。

三、北京市推进义务教育优质均衡发展指标体系的构建

《首都教育现代化2035》提出要“全面通过国家义务教育优质均衡督导评估认定”。因此,构建适切的指标体系,用以监测和评估义务教育优质均衡发展的成效,是时下当务之急。

(一)构建依据

北京市义务教育均衡发展指标体系的构建主要依据国家的文件规定和全国其他发达省市的构建经验。

从国家层面,2017年4月教育部发布《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》。《教育部关于印发〈县域义务教育优质均衡发展督导评估办法〉的通知》,教育部官网,http://www.moe.gov.cn/srcsite/A11/moe_1789/201705/t20170512_304462.html.该办法对县域义务教育优质均衡发展督导评估的认定,从资源配置、政府保障程度、教育质量、社会认可度四个维度进行了规定,在每一维度下又细化出若干评估内容与标准。资源配置评估通过7项指标,重点评估县域义务教育学校在教师、校舍、仪器设备等方面的配置水平,同时评估这些指标的校际均衡情况;政府保障程度评估通过15项指标,重点评估县级人民政府依法履职,落实国家有关法律、法规、政策要求,推进义务教育均衡发展和城乡一体化的工作成效;教育质量评估通过9项指标,重点评估县域义务教育普及程度、学校管理水平、学生学业质量、综合素质发展水平;社会认可度调查的内容包括县级人民政府及有关职能部门落实教育公平政策、推动优质资源共享,以及义务教育学校规范办学行为、实施素质教育、改革考试评估制度、提高教育质量等方面取得的成效。国家对义务教育优质均衡发展县评估标准的这一规定,成为各级地方政府推进义务教育优质均衡发展的指南和落实方略。

从地方层面,江苏省是全国率先提出优质均衡发展目标的省份之一。该地从2010年起启动了义务教育优质均衡发展和改革示范区建设,并于2013年颁布《江苏省县(市、区)义务教育优质均衡发展主要指标》。该《主要指标》包括普及巩固与机会均等、规划布局与办学条件、师资配备与教师素质、素质教育与学生发展、教育管理与经费保障共5个一级指标、30个二级指标。指标的设计力图引导地方政府深刻理解“义务”的内涵、在落实政府责任上下更大功夫,准确把握“优质”的标准、在实施素质教育上下更大功夫,始终坚持“均衡”的方向、在缩小办学差距上下更大功夫,不断强化“改革”的意识、在创新体制机制上下更大功夫,紧紧围绕“发展”的目标、在提升现代化水平上下更大功夫。主要对人民群众普遍关注的城乡学校办学条件均衡、骨干教师均衡配置并按比例流动、公办学校控制择校生比例、就近入学均衡编班、实施义务教育质量和学业负担监测评价、义务教育经费保障等热点、难点问题设计了具体指标,进一步明确优质、均衡发展的目标任务。为了推进义务教育优质均衡发展,根据教育部《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》,2017年出台了《关于统筹推进城乡义务教育一体化促进优质均衡发展的若干意见》和《关于进一步推进县域义务教育优质均衡发展督导评估工作的通知》,以文件的形式专门部署义务教育的城乡一体化和优质均衡工作。从2018年起为开展江苏省义务教育优质均衡发展县(市、区)评估认定工作,特制定《江苏省义务教育优质均衡发展县(市、区)评估实施办法》。《江苏省义务教育优质均衡发展县(市、区)评估指标》在全面落实教育部《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》评估指标的基础上,增加了体现江苏特点的5项评估指标,并根据国家和省有关规定对6项指标要求做了适当提高。省级评估指标包括教育资源配置、政府保障程度、教育教学质量、社会满意度、特色创新项目5个一级指标、36个二级指标和1个激励引导性指标。《省教育厅关于印发〈江苏省义务教育优质均衡发展县(市、区)评估实施办法〉的通知》,江苏省教育厅官网,http://jyt.jiangsu.gov.cn/art/2018/6/14/art_62661_7680780.html.这些指标的设定可以为北京提供有益的借鉴。

(二)北京近年推进义务教育优质均衡发展的实践

近些年来,北京市积极落实《中共北京市委关于推进义务教育优质均衡发展的意见》提出的一系列重要举措,大力推进义务教育优质均衡发展,促进城乡教育一体化。在16个区整体通过国家义务教育发展基本均衡区县督导评估的基础上,2017年政府出台了《关于进一步做好城乡义务教育一体化改革发展相关工作文件》,实施了农村教育质量提升、城镇骨干老师下乡轮岗等项目,系统推进义务教育优质均衡发展。

一方面,盘活现有优质教育资源,优化城乡义务教育资源配置,使“家门口就能上好学校”的愿景逐渐变为现实。主要采用的手段是:(1)横向联手增加优质资源。通过对外引进名校办分校、城乡一体化学校,整合区域教育资源,采取“学区制”“教育集团”等方式,实现增量推进,拉动区域优质教育资源广覆盖。目前,学区制改革和集团化办学已经成为区域优质资源整合的重要形式,全市已有中小学教育集团158个,学区131个。(2)纵向贯通培育优质资源。通过新建九年一贯制学校、九年一贯对口直升、优质高中名额分配等方式,纵向拓展入学新通道,提速普通校成长为新优质校的进程。(3)积聚社会力量拓展优质资源。统筹在京高校、各级教科研部门、民办教育机构及其他社会力量等多种优质资源,支持中小学特色发展。截至2017年年底,共有21个教科研部门支持全市41所中小学发展,20家民办教育机构支持105所学校学科教学,26所高校支持56所中小学发展。《2017年北京新增2.8万余个学位破解“入园难”》,人民网-北京频道,2018-01-29,http://bj.people.com.cn/n2/2018/0129/c82841-31196679.html.(4)引训结合促进乡村教师素质提升。实施“拓展中小学教师来源行动计划”,每年增加2300余名师范生培养计划。落实乡村教师支持计划,通过公开招聘紧缺学科乡村教师、落实乡村教师岗位生活补助等举措,缩小城乡师资水平差距。

另一方面,建立健全义务教育优质均衡发展的标准、制度和城乡教育一体化发展保障机制。改变以往的评价导向和观念:对学校发展的评价,以提高质量为核心,凝练办学特色,提高办学水平;对学生发展的评价,着力促进每一个学生综合素质的全面提升,完善学生综合素质评价。通过建立全市义务教育质量标准和监测制度,加强对义务教育学校的办学水平和教育教学质量的督导,着力促进学校内涵发展。加大政府统筹和调控力度,切实缩小校际之间差距,均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源,推进义务教育公共服务均等化。逐步建立和落实义务教育学校校长教师交流轮岗机制。大力推进城乡教育一体化发展,在城乡学校教育资源共享、教师合理流动、学校管理体制和教育评价机制等方面做出重大的改革,初步形成优质均衡发展的首都基础教育体系。

尽管通过上述种种的努力,逐渐改变了义务教育发展不均衡的状况,在促进优质均衡方面取得了一些成绩,但由于优质教育资源分布还不够均衡,区域、城乡、校际间的义务教育发展水平差距仍然存在。

1.区域教育发展不平衡,优质教育资源在中心城区聚集程度仍然高

受历史原因的影响,首都中心城区聚集了大量的优质教育资源。大家耳熟能详的知名中小学校基本都在东城区、西城区和海淀区(简称“东西海”三区)。各区优质学校具体分布情况参见曹浩文:《各区实施北京市“十三五”时期教育规划情况监测》,《北京市“十三五”时期教育规划实施监测研究》,知识产权出版社2018年版,第136页。这些知名学校所拥有的优质教育资源,如金帆艺术团、金鹏科技团、特级教师、市级区级学科带头人等成为家长不惜任何代价择校的动因。而正因为中心城区优质教育资源的聚集,给教育均衡发展带来了严重困扰,同时带来了中心城区人口聚集、交通拥堵、房价居高不下等严重问题。北京要对外疏解非首都功能,从一定程度上讲,从中心城区向外转移或扩大优质教育资源的辐射力度不失为重要策略之一。

表1 北京市优质教育资源在中心城区聚集情况

(数据来源:历年《北京教育年鉴》《北京教育年鉴(2016)》。因有些区的数据缺失,在计算时采用一般平均的方法忽略不计。、北京市教委官网)

全市总数(所) 城六区数量及占比 “东西海”数量及占比市级示范幼儿园 147 110(74.8%) 67(45.6%)市级示范性普通高中 74 52(70.3%) 38(51.4%)金帆艺术团承办学校 89 81(91.0%) 66(74.2%)金鹏科技团承办学校 56 48(85.7%) 37(66.1%)

2.城乡教育发展不均衡,优质教育资源大部分集中在城区

与国家层面对城乡概念的理解不同,北京的乡村一般泛指城六区外的远郊区县,以城市发展新区和生态涵养区为主。对于生态涵养区来说,乡村的概念又特指该城区中心以外的乡镇。这些地方不仅是构建全市城乡一体化发展的重点区域,而且是北京市2035年高水平实现首都教育现代化需要重点关注的区域,其义务教育发展水平与城区的差距仍然明显。以中小学教师具有高级专业技术职务人数为例,功能核心区和功能拓展区这项指标的平均值正好是城市发展新区和生态涵养区平均值的总和。

表2 北京四大功能区中小学教师专业技术职务人数

四大功能区 中小学教师具有高级专业技术职务人数平均值(人)功能核心区1541功能拓展区城市发展新区745生态涵养区 792

3.学校之间教育发展不均衡,优质教育资源大多集中在优质学校

无论从硬件条件还是软件条件来看,不同历史和性质的学校发展是不均衡的,这既有学校自身发展能力的原因,但也受政府政策因素的影响。市民耳熟能详的名校,比如府学胡同小学、汇文中学、实验二小、北京四中等,不仅因其拥有百余年历史而为世人关注,而且也是早期政府投入较多、重点建设的学校,经过长期的发展,这些学校积聚了众多的优质教育资源。这些学校的校园环境和教学设施设备一流,名师多、教学水平一流,社团组织繁多,体育活动、社会调查、志愿活动、竞赛活动精彩纷呈,自主开发的校本课程丰富多彩。而与之相对照,不少普通学校的优质资源稀少,办学条件和教师教学水平一般。

(三)指标体系构建的主体框架及设计内涵

根据国家《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》对义务教育优质均衡的任务和要求,可以看出义务教育要优质均衡发展,始终脱离不了“政府”“学校”“社会”和“学生”这四大办学和学习主体。因此,本研究以这四大主体为核心,结合北京义务教育发展实际和这些年来市政府推进义务教育优质均衡发展所做的改革,以及《首都教育现代化2035》的战略任务要求,紧紧围绕“优质”和“均衡”这两大关键词,从“政府行为”“学校办学”“社会参与”“学生成长”四个维度出发,以“教育资源配置与优质均衡”“政府保障程度与优质均衡”“学校办学与优质均衡”“社会参与与优质均衡”“学生成长与优质均衡”作为义务教育优质均衡发展指标体系的一级指标,在这一级指标下,结合国家要求、北京自身实施特点及国内外推进义务教育优质均衡发展的举措,设计出48个二级指标。这48个指标,一方面要遵循国家对义务教育优质均衡发展评估验收的基本标准,另一方面,要结合北京实际,反映北京特色和未来发展要求;既要体现优质均衡的硬件条件达标,又要强调优质均衡的深层意蕴,即实现学校内在的文化建设、管理创新等软实力的达标,实现人的全面发展和成长进步。构建的北京义务教育优质均衡发展指标体系主体框架见表3。

表3 北京义务教育优质均衡发展指标体系构建

一级指标 二级指标 指标来源教育资源配置与优质均衡1.所有小学和初中每百名学生拥有高于规定学历教师数分别达到4.2人以上、5.3人以上;校际差异系数小学不大于0.50,初中不大于0.45文件要求;新设2.所有小学和初中每百名学生拥有区级及以上骨干教师数均达到1人以上;校际差异系数小学不大于0.50,初中不大于0.45文件要求;新设3.所有小学和初中每百名学生拥有高级及以上专业技术职务教师数均达到1人以上;校际差异系数小学不大于0.50,初中不大于0.45新设4.所有小学和初中每百名学生拥有体育、艺术(美术、音乐)专任教师数均达到0.9人以上;校际差异系数小学不大于0.50,初中不大于0.45文件要求;新设5.所有小学和初中生均教学及辅助用房面积分别达到4.5平方米以上、5.8平方米以上;校际差异系数小学不大于0.50,初中不大于0.45 6.所有小学和初中生均体育运动场馆面积分别达到7.5平方米以上、10.2平方米以上;校际差异系数小学不大于0.50,初中不大于0.45 7.所有小学和初中生均教学仪器设备值分别达到2000元以上、2500元以上;校际差异系数小学不大于0.50,初中不大于0.45 8.所有小学和初中每百名学生拥有网络多媒体教室数分别达到2.3间以上、2.4间以上;校际差异系数小学不大于0.50,初中不大于0.45文件要求;新设文件要求;新设文件要求;新设文件要求;新设9.所有小学综合均衡差异系数①低于0.65,初中综合差异系数低于0.55 新设

续表

政府保障程度与优质均衡10.城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一文件要求11.所有义务教育学校均达到市级规定办学标准 文件要求12.所有小学、初中每12个班级配备音乐、美术专用教室1间以上;其中,每间音乐专用教室面积不小于96平方米,每间美术专用教室面积不小于90平方米文件要求13.所有小学、初中规模不超过2000人,九年一贯制学校、十二年一贯制学校义务教育阶段规模不超过2500人文件要求14.小学、初中所有班级学生数分别不超过40人 文件要求15.义务教育学校生均公共财政预算教育事业费和公用经费支出逐年只增不减 法律要求16.义务教育专任教师中本科以上学历人员比例达到99%以上 规划指标17.义务教育学校教师平均工资收入水平不低于本地公务员平均工资收入水平 规划指标18.乡村教师岗位补助经费落实到位 文件要求19.区域内同学段学校生师比 新设20.区级教育行政部门在核定的教职工编制总额和岗位总量内,统筹分配各校教职工编制和岗位数量,且指标向农村学校倾斜文件要求21.每年交流轮岗教师的比例不低于符合交流条件教师总数的15%;其中,骨干教师不低于交流轮岗教师总数的20%新设22.专任教师持有教师资格证上岗率达到100% 文件要求23.城区和镇区公办小学、初中就近划片入学比例分别达到100%以上 规划指标24.示范高中招生分配指标比例在60%以上,且招生指标分配向农村初中倾斜 规划指标25.符合条件的义务教育阶段进城务工人员随迁子女在全日制公办学校就读的比例不低于85%新设26.城区优质基础教育资源向郊区辐射不断增长 规划指标27.新增优质中小学校数逐年增长 新设28.九年一贯制学校比例 新设29.普通中小学建立校园网的学校比例达到100% 规划指标学校办学与优质均衡30.义务教育毛入学率达到100%规划指标31.残疾儿童少年入学率达到98%以上 文件要求32.所有学校按照不低于学校年度公用经费预算总额的5%安排教师培训经费 文件要求33.课程开齐开足 文件要求34.初中生对初中开放性科学实践活动和综合社会实践活动的满意度达到90%以上新设调查指标35.所有学校均能开发建设适合学生兴趣爱好和个性发展的校本课程,为学生提供可选择的、优质多样的教育文件要求36.“数字学校”建设 新设37.“高参小”计划参与率 新设38.落实《义务教育学校管理标准》标准化学校完成率 新设39.学校教育科研水平提升 新设

续表

(注:指标选取主要依据教育部《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》《北京市“十三五”时期教育改革和发展规划》《北京市中长期教育改革和发展规划纲要》《关于进一步做好城乡义务教育一体化改革发展相关工作文件》《中共北京市委关于推进义务教育优质均衡发展的意见》《北京市中小学办学条件标准细则(修订)》《北京市乡村教师支持计划(2015—2020年)实施办法》《首都教育现代化2035》《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的实施意见》《江苏省义务教育优质均衡发展县(市、区)评估实施办法》《江苏省义务教育优质均衡发展县(市、区)评估指标》“北京市政府折子工程”《北京市教委年度财政预算方向指南》等)

一级指标 二级指标 指标来源社会参与与优质均衡40.企业和其他社会力量参与数字教育资源开发 新设41.民办教育机构向公立学校提供外教服务 新设42.各级人民政府及有关职能部门落实教育公平政策、推动优质资源共享,以及义务教育学校规范办学行为、实施素质教育、改革考试评估制度、提高教育质量等方面取得的成效。社会与学生家长对义务教育的满意度达到85%以上新设调查指标学生成长与优质均衡43.在国家义务教育质量监测中,相关科目学生学业水平达到Ⅲ级以上,且校际差异率低于0.15文件要求44.《国家学生体质健康标准》测试合格率达95%以上 新设45.遏制中小学生视力不良检出率增长比例 规划指标46.遏制中小学生肥胖检出率增长比例 规划指标47.义务教育阶段学生基本掌握2项运动技能达标率 规划指标48.义务教育阶段学生基本掌握1项艺术爱好达标率 规划指标

从该指标体系的设计框架来看,充分体现了义务教育优质均衡的核心内涵:

第一,义务教育优质均衡发展离不开政府、学校、社会这三大办学主体和学生这一学习主体。政府保障提供公平的受教育机会和优质的教育资源,以及对优质教育资源的合理配置;学校保障提供优质的教育教学环境,让学生在教育过程中得到公平的教育对待;社会保障对优质教育资源的补充,并对教育效果进行科学的评价和反馈;作为学习主体的学生,优质均衡的核心要体现出学习的效果和自身的成长进步。

第二,义务教育优质均衡发展贯穿了教育公平的起点、过程、结果全过程。强调优质均衡并不意味着所有学龄儿童都全部入学了和很容易入学,而是要入好学、上好课、读好书。因此,教育质量的均衡,意味着既要关注教育的起点公平,即教育机会的优质均衡,又要关注教育过程公平和教育结果公平,局限于任何一个环节都不能达成优质均衡的目标。

第三,义务教育优质均衡发展需要政府关注每一所学校的发展,办好每一所学校,让每一个孩子都享受到优质的教育。从现实出发,要重点加强农村学校和薄弱学校的建设。补齐这两大短板才能从整体上实现优质均衡。

第四,义务教育优质均衡发展体现“以人的发展为本”的教育理念。转变过去以升学率和考试成绩作为衡量教育质量的教育发展观,把学生的全面、持续和个性化的发展作为教育的核心追求,并以此审视和度量我们的教育质量效果。

第五,义务教育优质均衡发展,不仅仅是指物化形态的变化和数量的扩张,更应该关注学校的自身办学水平的提高,应该凸显符合素质教育要求的办学水平和质量。作为教育“软实力”的学校文化、人文精神、质量、管理、队伍、科研等,正是义务教育阶段教育均衡化达到一定阶段后必须倾注精力加强的内涵建设。从初级阶段的条件均衡向高标准的质量和水平的均衡跨越,教育工作者应该努力实践。

从该指标体系的具体内容来看,充分体现了北京义务教育的发展特色及对优质均衡发展的要求:

第一,重视教师队伍建设,尤其是对教师的专业水平和配置结构提出了高要求。要缩小学校之间的差距,从整体上提升义务教育办学质量,教师队伍建设是关键。从教师专业水平看,北京对义务教育阶段专任教师的学历要求是本科及以上学历。近年来,义务教育阶段专任教师本科及以上学历人员比例为91%以上。《北京市“十三五”时期教育改革和发展规划(2016—2020年)》规定“义务教育专任教师中本科及以上学历人员比例达到95%以上”,以及《首都教育现代化2035)》规定“义务教育专任教师中本科以上学历人员比例超过99%”,是北京今后一段时期内对教师专业能力提出的更高要求。为推动教师在不同区域不同学校的流动,《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的实施意见》明确提出要“实行义务教育教师‘区管校聘’,深入推进交流轮岗”。近几年政府加大对校长教师的交流轮岗力度,目前有的区义务教育学校交流轮岗教师的比例能达到10%。在本研究中提出,“到2035年,每年交流轮岗教师的比例不低于符合交流条件教师总数的15%;其中,骨干教师不低于交流轮岗教师总数的20%”,这对于科学合理配置教师会是个硬约束。

第二,重视并保障乡村教育发展。为实现城乡教育一体化的目标,北京市政府一直致力于“城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一”建设。此外,还在落实乡村教师岗位补助经费、统筹分配教职工编制和岗位数量指标向农村学校倾斜等方面做了很多的努力,这仍然是今后需要持续推进的重点。

第三,重视并保障特殊群体受教育权利。义务教育,一个孩子都不能落下。北京市依法保障符合条件的非本市户籍适龄儿童少年在京接受义务教育的权利,积极贯彻落实好“两为主”和“两纳入”政策。近年来外省市借读生占义务教育阶段在校生总数比例达到70%,但仍有超过10%的学生在民办学校或打工子弟学校就读。本研究提出“符合条件的义务教育阶段进城务工人员随迁子女在全日制公办学校就读的比例不低于85%”,是为了更好地推进义务教育质量总体提升。针对残疾儿童少年,北京市贯彻落实《北京市特殊教育提升计划》,持续加强学位供给、师资和课程的保障,2016年融合教育比例超过60%。未来要实现全覆盖,残疾儿童少年入学率达到98%以上,目前还任重道远。

第四,重视素质教育的持续开展。义务教育,每个孩子都要成功。面向全体学生发展素质教育、促进学生的全面发展一直是北京市基础教育发展的灵魂。在推进素质教育的过程中,注重学生的亲身体验和实践参与。“十二五”以来,北京市持续全面开展初中开放性科学实践活动和综合社会实践活动,开展城区学生“学农”活动和郊区学生“游学”活动。从2017年的问卷调查结果看,初中学生对开放性实践活动的喜欢程度和满意度评价得分均接近90分。本研究提出“初中生对初中开放性科学实践活动和综合社会实践活动的满意度达到90%以上”是完全可以达到的。同时,还要深入推进“高参小”“高参中”项目和课外活动计划。

第五,重视社会力量参与办学。调动社会力量助力北京基础教育发展是北京基础教育的一大特色。推进义务教育优质均衡,需要进一步统筹一切可以利用的社会资源,使其在学位提供、数字教育资源开发、教师服务及课程建设方面发挥更大的作用。

第六,重视学生的成长进步和兴趣开发。“十八大”以来,北京市以新常态下“以生为本”的教育民生观引领首都教育综合改革,把学生放在正中央,以学生健康成长为核心,关注学生学业表现、品德行为、身心健康等诸多领域的发展水平。全面提升学生学业水平的达标、学生体质健康标准的达标、基本掌握2项运动技能和基本掌握1项艺术爱好的达标,这是促进义务教育阶段学生学业和身心优质健康发展的应有之义。

四、面向2035北京市推进义务教育优质均衡发展的基本思路与政策措施

(一)基本思路

推进义务教育优质均衡发展不仅是全国义务教育实现基本均衡后提出的一个新的发展目标,也是首都到2035年实现高水平教育现代化,满足新时代首都人民对更加公平更加高质量教育需求的重要内容。北京市教育大会及其配套文件《首都教育现代化2035》明确提出:“要把老百姓家门口的每一所义务教育学校都办成优质校,保障每一个孩子都能平等接受优质的义务教育,高质量实现义务教育优质均衡发展。”为此,推进北京市义务教育优质均衡发展的基本思路是:以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为指导,按照“增量、提质、均衡、公平”的思路,坚持补短板、优布局、提质量,全面深化义务教育阶段体制机制改革。

(二)政策措施

1.扎实推进义务教育优质资源供给与整合

为确保老百姓能在家门口上好学,继续坚持既增数量、又增质量的“双增量改革”:一是大力新增优质中小学校,全力加强薄弱学校建设,在城市发展新区和功能拓展区新建一批示范性学校;二是继续探索向社会力量购买优质教学服务,统筹利用教育系统内外一切可以利用的资源,除在英语学科吸引民办教育机构参与教学改革外,还需扩大政府购买教育服务的范围和规模,深化委托办学、合作办学试点;三是更大面积推进高校和科研院所创办附中附小,在资源共享、品牌建设、学校管理、课程开发、学科建设、师资培养等方面开展深度合作;四是统筹推进城乡义务教育一体化改革发展,继续加大城区优质基础教育资源向郊区辐射力度,通过学区联盟、教育集团、教育集群、城乡结盟校、区域教育联合体等多种形式,持续增加优质教育资源供给,努力满足人民群众“上好学”的需求。

2.大力建设高素质的教师队伍

深化队伍改革,在全面提升教师素养、突破教师管理制度、增强教师获得感方面下工夫。坚持引进与培养并重,通过人才引进和扩大师范院校的招生名额,增加中小学教师培养的数量,特别是美术、音乐、体育和科技方面的专业教师。为提升现有中小学教师队伍的整体质量,推进实施名师名校长工作室、名师导学团、学区联合备课等多种方式,充分发挥优秀、骨干教师作用,实现优秀教育经验、成果的资源共享。加快城乡基础教育一体化建设,完善基础教育教师统一调配机制。各级政府加快落实《关于进一步推进义务教育学校校长教师交流轮岗的指导意见》,积极推进义务教育教师队伍“区管校用”改革,推进优秀校长和骨干教师在城乡之间、校际之间的交流轮岗。积极落实乡村教师支持计划,加大对乡村教师队伍编制、激励机制的创新力度,提高乡村学校高级教师职称结构比例,设立专项用于乡村学校教师的职称评定,为促进优秀教师向乡村学校流动创造有利条件。

3.持续加大政府对义务教育的稳定投入和使用

首先,政府要做到公共财政教育支出占地方公共财政的比例不能逐年降低。如果未来三年仍然低于15%的比例,就很难达到“2020年公共财政教育支出占公共财政支出的比例达到17%”的要求。其次,政府财政要保证义务教育经费“三增长”的法律要求,尤其是教育财政拨款的增长比例不能低于财政经常性收入的增长比例。落实《首都教育现代化2035》提出的要求,“依法确保财政一般公共预算教育支出逐年只增不减,确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减”。再次,政府需要在改善中小学办学条件上增加投入,主要表现为中小学校智慧校园建设、优质数字教育资源的购买和开发、中小学体育运动场(馆)面积和专用教室建设达标、特殊学校建设及其专业设施设备购置、中小学学生食堂建设及营养餐配置等。再次,提供专项经费用于义务教育阶段教师培训和提高教师队伍的绩效工资和福利待遇。最后,健全城乡统一投入机制,增强市级教育经费统筹能力,增量经费主要向财力薄弱区、人口导入区域、农村地区倾斜,向学前教育、特殊教育、薄弱学校倾斜。

4.完善全市义务教育质量标准和监测制度

以提高质量为核心,凝练办学特色,加强对义务教育学校的办学水平和教学质量的督导与全程监测,着力促进学校内涵发展。重点攻坚城市发展新区和生态涵养区的乡村薄弱学校,对于有些监测指标没有达到规定质量标准的区实行动态监测,将所有区义务教育整体质量向更高水平推进。完善学生综合素质评价制度,着力促进每一个学生综合素质的全面提升。特别是要在影响教育质量的具体指标,如“中小学生体质健康标准达标率”“义务教育阶段学生掌握2项运动技能”“义务教育阶段学生掌握1项艺术爱好”“遏制中小学生视力不良”“遏制中小学生肥胖”等达成上要落实到位。

5.创新信息化与学校教育教学深度融合

加快制定具有北京特色的“智慧校园”建设标准,实现信息化覆盖全体师生。利用“互联网+”思维引入全社会资源,共建丰富、优质、开放、共享的数字教育资源库,满足学习者开放、泛在、个性化的学习需求。利用好已有的数字学校平台,以强带弱,以城带乡,使学校之间共享资源,整体提升管理水平和教育教学水平,推动所有学校共同发展。创新“互联网+教育”模式,推行线上教育,推动实现优质教育资源的开发与开放,加快实现乡村地区数字教育资源的全覆盖,让更多农村地区的教师和孩子共享优质的数字教育资源。

6.鼓励社区、家庭和社会共同促进中小学校提质增效

教育是个系统工作,学校、社区、家庭、社会多方力量共同提高义务教育办学质量,缺一不可。狠抓地方政府责任落实到位,努力构建政府为主、部门协调、多元参与的优质均衡发展推进机制,解决发展中老百姓反映强烈的择校、大班额、学生课业负担等热点难点问题。撬动全社会优质教育资源,发挥好社会优质教育资源和文化资源优势,深化中小学生社会大课堂建设,完善初中开放性科学实践活动和综合社会实践活动。完善家校合作机制,使家长在德、智、体、美、劳等方面能和学校的教育教学理念和方法保持一致,赋予家长更多的教育知情权和参与权,真正行使好学校家委会、家长教师协会的职责,形成家校教育合力。引入更多优质的民办机构参与学校学科改革和委托办学。积极推进政府购买社会服务,实现优质教育资源的互通共享。加强政府、学校与企业的在线开放资源平台建设和移动教育应用软件研发合作。购买社会资源参与学校课程建设,通过各类跨界合作给学生提供丰富多元的课程选择。

实现义务教育优质均衡,是教育现代化的基本内涵和显著特征,是首都2035年实现高水平教育现代化的重要战略任务。要啃下义务教育优质均衡这块难啃的“硬骨头”,《首都教育现代化2035》对义务教育优质均衡发展提出了总体要求和发展思路正是破解当前义务教育诸多发展不均衡不充分的方向所在,需要北京市政府在加快义务教育优质均衡发展县督导评估认定工作的过程中,探寻适合本区域特点的义务教育优质均衡发展评估标准,创新义务教育体制机制改革,才能实现义务教育公平而有质量的发展,努力满足人民群众对公平而有质量的义务教育的需求。

中图分类号:G521

文献标识码:A

文章编号:1004-9142(2020)01-0178-11

收稿日期:2019-10-08

作者简介:尹玉玲,女,湖北松滋人,北京教育科学研究院教育发展研究中心副研究员,教育学博士。(北京 100036)

(责任编辑:子聿)