教育研究

博洛尼亚进程20年:欧盟高等教育一体化过程、经验与趋势

刘爱玲 褚欣维

摘 要: 博洛尼亚进程是20世纪90年代与欧洲政治、经济一体化相伴而生的欧洲高等教育一体化进程。从1998年的《索邦宣言》到2018年“巴黎会议”的召开,博洛尼亚进程已经走过20年风雨历程,从欧洲一体化到教育一体化,从制度建设到会议推进,从顶层设计到渐进调适,博洛尼亚进程不断发展和演进,为欧洲高等教育区的建设发展留下了宝贵的经验。未来几年,伴随着高等教育全球化的不断发展,继框架建设后,欧洲高等教育国际化、公平化,内外部质量保证、终身教育进程推进等将成为博洛尼亚进程发展的新趋势、新挑战。

关键词: 博洛尼亚进程;欧盟;高等教育一体化

“我们亏欠我们的学生和社会一个规模更大、更加高等的教育系统,给予他们最好的机会去发掘自身的优势”[注] Allegre, C., Berlinguer, L., Blackstone, T., et al.. Joint declaration on harmonisation of the architecture of the European higher education system. Sorbonne joint declaration, 1998.,1998年,英、法、德、意四国负责高等教育的部长在索邦大学的周年纪念会上相聚并共同签署了《索邦宣言》,欧洲对于高等教育的忧虑正式提上日程,由此,建设开放的欧洲高等教育区(EHEA)的期许应运而生。1999年6月,法、德、英等29个国家负责高等教育的部长齐聚博洛尼亚,共同签署了《博洛尼亚宣言》,揭开了博洛尼亚进程的帷幕。如今,博洛尼亚进程的愿景已经构建出了一个高度协作的欧洲高等教育区。随着全球化进程的深入,博洛尼亚进程正推动一个团结和强大的欧洲高等教育区不断发展,带动一个具有更高的兼容性和可比较性的高等教育系统圆满达成。

一、博洛尼亚进程的过程与经验

(一)过程

1998年,《索邦宣言》的签署吹响了博洛尼亚进程的前奏;2010年,欧洲高等教育区建立标志着博洛尼亚进程进入十年新时期,由欧盟委员会牵头的“里斯本战略”(The Lisbon Strategy)和“欧盟2020战略”与博洛尼亚进程相辅相成,为开放协调方式下的欧洲高等教育政策运行注入新动力[注] Barrett, B. Globalization and Change in Higher Education: The Political Economy of Policy Reform in Europe, 2017∶13.;2018年,部长级会议已在法国巴黎召开,博洛尼亚进程已走过20年历程,欧洲教育一体化一步步从梦想走向现实。在欧洲各国的努力之下,博洛尼亚进程致力于重塑欧洲高等教育,扎根欧洲的科学文化传统,借助政府、高等教育机构、师生、国际组织等利益相关者的通力合作,通过结构化改革搭建欧洲高等教育的整体化框架,实现了构建兼具国际吸引力和竞争力的欧洲高等教育区(EHEA)的美好愿景,同时致力于在新的十年为建设更加美好的欧洲高等教育区而不断努力。

从博洛尼亚进程到欧洲高等教育区,这是一场席卷欧洲高等教育领域的结构化改革。对于欧洲而言,通过博洛尼亚进程构建欧洲高等教育共同框架是欧洲高等教育区建成和发展的基础,也是不断提升欧洲高等教育国际竞争力的保障;对于成员国而言,在整体大框架下不断构建与欧洲其他国家兼容、可比的高等教育体系是博洛尼亚进程最直接的要求。博洛尼亚框架之下,结构化改革的重心正从结构化制定向结构化实施转变[注] Bergan, S. The EHEA at the Cross-Roads. The Bologna Process and the Future of Higher Education. The European Higher Education Area. Springer International Publishing, 2015∶729.,质量保证标准和指南(ESG)、欧洲学分转换和累积系统(ECTS)、总体和国家资格框架(QF)以及文凭补充文件(DS)等各种博洛尼亚手段和工具在欧洲各国得以广泛构建、实施和发展,各国在高等教育上的壁垒和差距不断减小。以结构化工具为保障,实施已达成一致的结构改革是巩固欧洲高等教育区的先决条件[注] EHEA ministerial conference Yerevan 2015. Yerevan communique, 2015.。欧洲高等教育区中的22个成员国已经完成了国家资格框架的全部10个实施步骤,31个国家实现了文凭补充文件的自动颁发,欧洲学分转换和累积系统的实施接近完成,一半以上的成员国实现高等教育支出占公共财政支出的2.7%以上[注] Eurydice. The European Higher Education Area in 2015: bologna process implementation report, 2015∶39.,从2002年到2016年,欧洲30-40岁年轻人中高等教育完成率从23.6%增长至39.1%[注] Eurostat. Smarter, greener, more inclusive? Indicators to Support the Europe 2020 Strategy. Publications Office of the European Union, 2017∶118.,越来越多处于不利地位的学生获得了参与高等教育的机会,能够在欧洲高等教育区甚至全球自由流动,学生的就业能力不断提升,欧洲的高等教育在聚焦全球吸引力的同时,正努力为全球的经济、政治和社会需求做好准备,甚至走在前列。

(二)经验

1. 社会层面:区域一体化与教育一体化的良性互动

博洛尼亚进程扎根于欧洲区域一体化的大环境,欧洲一体化的不断发展,对欧洲的教育一体化提出了新的要求。作为一场自发性改革,博洛尼亚进程不仅引发了欧洲高等教育的大规模变革,同时被视为“跨国政策协调的模板”[注] Vögtle, E. M., & Martens, K. The bologna process as a template for transnational policy coordination. Policy Studies, 2014, 35(3):246.,有效处理区域一体化过程中高等教育领域内的竞争与合作关系,协调区域一体化与教育一体化之间的矛盾冲突。博洛尼亚进程的开启和不断扩展,得益于多元一体、区域共治的“欧洲模式”下所打造的独特格局:成员国政府起主导作用,超国家机构实行法规协调和多层治理[注] 吴志成、刘丰: 《比较视角下的欧洲一体化与欧洲治理——“欧洲一体化与治理”国际学术研讨会综述》,《国外社会科学》2007年第2期,第89-92页。。经济一体化的前提下,欧洲共同的劳动力市场对人才的需求推动各国高等教育协调教育体制以培养合适的毕业生;一体化政策的弹性适用为博洛尼亚进程的开放协调实施提供了基础,这种灵活性为进程参与国提供了更多的选择权,减少了政策矛盾和正面冲突,是保证教育一体化顺利发展的前提和基础;政府间主义和超国家主义的动态平衡,既确保了各国政府在高等教育政策和决策上的主导地位,也有利于各国在高等教育上的通力合作,促进进程中统一的政策制度的制定和推行,以及进程管理和咨询机构工作的开展。此外,推动博洛尼亚进程不断发展的部长级会议正是欧洲一体化进程中精英驱动模式的有效实践。[注] 刘文秀: 《欧洲一体化性质及特点》,《国际问题研究》2004年第2期,第65-66页。

与此同时,博洛尼亚进程作为欧洲教育一体化的推动力,也对欧洲一体化产生了积极的影响。其一,博洛尼亚进程推动了各国高等教育领域内的改革和发展,促成了欧洲高等教育区的建立,成员国覆盖范围已大大超过欧盟。同时,欧洲在国际高等教育市场之中的竞争力和吸引力大大加强,在国际留学生市场上的份额得以提升,博洛尼亚进程甚至成为全球各地区高等教育改革的模板。欧洲高等教育区的不断发展,为欧洲经济和政治一体化发展提供了更多的可能。其二,欧洲各国在高等教育上的合作,特别是学生、教师和行政人员在各国之间的流动,极大地促成了欧洲各国之间的交流与资源共享,为欧洲共同的劳动力市场培养了大量优秀的毕业生,毕业生在共同的劳动力市场中的流动以及欧洲研究区的不断发展,促进了人力、知识、技术等在欧洲高等教育区内的自由跨界流动,进一步推动欧洲一体化。教育一体化与欧洲一体化相辅相成,互相作用。

2. 治理层面:会议推进与制度建设的相互协调

博洛尼亚进程为欧洲高等教育区打造了独特的高等教育政策体系,改变以往各国“各自为政”的局面,通过各项政策制度保障各国在高等教育领域内的兼容性。在这个过程中,通过会议推进目标确立、制度建设和成效监测,成为博洛尼亚进程中高等教育结构化改革的独特治理经验。博洛尼亚进程和欧洲高等教育区的发展,旨在建立更具包容性和更加透明的欧洲高等教育体系。迄今为止,欧洲高等教育区各国在高等教育政策上接近趋同,但同时也保留着各自的国内特色,学生和毕业生能够在欧洲高等教育区内自由流动,学分的转换和累积成为现实,不同阶段的学习者可以通过高等教育进入劳动力市场或者继续学习……这一愿景的实现,得益于博洛尼亚进程定期召开的高等教育部长级会议以及与之相伴的有条不紊的制度建设的推动。

博洛尼亚进程每一到两年举办一次部长级会议,由成员国负责高等教育的部长共同参与,会议回顾前几年进程所取得的进步,并为接下来的发展制定优先事项,发布宣言或公报。在部长级会议的背后,博洛尼亚进程蕴藏着一个复杂的治理结构,这一结构不仅由各个成员国组成,还包括了欧盟委员会、欧洲学生联盟、欧洲大学协会、欧洲高等教育机构协会、联合国教科文组织欧洲中心、欧洲产业联盟等,涉及教育、经济、社会等各个层面。[注] Heinze, T., & Knill, C. Analysing the differential impact of the bologna process: theoretical considerations on national conditions for international policy convergence. Higher Education, 2008, 56(4):497-498.与此同时,对进程实施状况的监测和评估也随之展开,不断增加的盘点程序,与流动性、社会维度、就业能力等相关的数据的搜集和分析,对透明度工具的监测以及由后续工作小组所准备的进程发展报告,都可为博洛尼亚进程的下一步发展提供借鉴。

从《索邦宣言》到《耶烈万公报》,每一份公报、宣言都见证了欧洲高等教育新的发展和未来展望,通过会议推进,博洛尼亚进程的各项制度不断建立并完善(见表1[注] Eurydice. The European Higher Education Area in 2015: bologna process implementation report, 2015∶25.)。学位制度从两阶段扩展到三阶段,博士阶段被纳入其中,学位系统更加完善;为实现更好的流动,社会维度和资格认可被纳入制度框架,“流动,为更好地学习”战略得以实施;为更好地实现教育一体化,欧洲高等教育区总体资格框架(QF-EHEA)和各国国家资格框架得以构建,《里斯本公约》被纳入国家立法之中;为更好地实现高等教育的发展,高等教育的公平性和终身教育被提上议程;为实现更加透明化的质量保证,欧洲高等教育区的质量保证标准和指南(ESG)被采纳,欧洲高等教育质量保障注册中心(EQAR)成立;为了实现更好的监测与反馈,博洛尼亚后续工作小组成立,常见的指标数据被加以搜集和引用,形成各阶段的国家发展报告和博洛尼亚进程总体发展报告。博洛尼亚进程和欧洲高等教育区的各项制度伴随着会议的开展不断推进。

1 博洛尼亚进程:从《索邦宣言》到《耶烈万公报》

《索邦宣言》《博洛尼亚宣言》《布拉格公报》《柏林公报》《卑尔根公报》《伦敦公报》《鲁汶公报》《布加勒斯特公报》《耶烈万公报》师生的流动性学生、教师、研究者和行政人员的流动性流动性的社会维度贷款和资助的便携性流动数据的提升关注签证与工作许可应对签证、工作许可、养老金制度和认可的挑战到2020年实现20%学生流动的基准探索实现学术资格的自动认可的方式提升教职工的流动性共同的两阶段学习系统易读、可比较的学位公平认可发展认可的联合学位博士阶段纳入第三阶段采纳欧洲高等教育区总体资格框架;启动国家资格框架到2010年建立国家资格框架到2012年完成国家资格框架为尚未建立国家资格框架的国家构建新路线在欧洲高等教育区总体资格框架中加入短期阶段的资格社会维度平等准入加强社会维度承诺制定能得到有效监测的国家行动计划到2020年测量国家社会维度目标的实现加强促进高等教育准入和提升完成率的政策提升性别平等关注劣势背景学生终身学习国家终身学习政策对前阶段学习的认可高等教育灵活的学习路径高等教育在终身教育中的角色;为增强就业能力加强合作终身学习作为公共责任需要加强合作;呼吁在就业能力方面的努力通过与雇主的合作,提高就业能力、终身学习和创业技能在工作生活中培养毕业生的就业能力学分的使用学分系统(欧洲学分转换和累积系统)欧洲学分转换和累积系统;文凭补充文件欧洲学分转换和累积系统的学分累积功能统一使用工具和认可实践的需要博洛尼亚工具的继续实施确保博洛尼亚工具基于学习成果改进欧洲学分转换系统使用者手册质量保证上的欧洲合作质量保证与认可专业人员之间的合作机构、国家和欧洲三个层面的质量保证采纳欧洲质量保证与指导建立欧洲质量保证注册中心质量成为欧洲高等教育区的首要关注点允许欧洲质量保证注册中心在欧洲高等教育区内发挥作用联合项目质量保证的欧洲方法 知识的欧洲高等教育上的欧洲维度欧洲高等教育区的吸引力欧洲高等教育区与欧洲研究区的联系基于价值与可持续发展的国际合作采纳提升博洛尼亚进程全球维度的策略通过博洛尼亚政策论坛加强全球对话对2007年实施的全球维度战略进行评估,对接下来的发展提供指导提升高等教育系统的包容性

资料来源:2015年博洛尼亚进程报告

3. 实施层面:顶层设计与渐进调适的相互配合

博洛尼亚进程是一项自上而下的高等教育改革,然而,政府间性质的《博洛尼亚宣言》本身并不具有法律约束力,因此,并不需要强制遵循。一直以来,博洛尼亚进程中的政策制定和实施一直通过开放协调的方法得以推动,博洛尼亚进程的管理机构为欧洲高等教育区的高等教育发展规划蓝图,而各国政府和高等教育机构则往往综合国家参与者的观念、偏好和策略实践不同的应对方式,[注] Sin, C., & Saunders, M. Selective acquiescence, creative commitment and strategic conformity: situated national policy responses to bologna. European Journal of Education, 2014, 49(4):531.开放协调的实施方式,为各国在教育、就业等方面分享最佳实践提供了可能,有力推动了顶层设计与渐进调适相结合的实施模式。

博洛尼亚进程的开展得益于成员国的高等教育部长、各国政府、高等教育机构、学校师生以及国际组织的参与和合作,多元化的主体参与为博洛尼亚进程的顶层设计奠定了基础。最初十年,《博洛尼亚宣言》提出了五大发展目标:增强学生、教师、研究者和行政人员的流动性;建立更加易于理解和比较的学位系统;推行欧洲学分转换和累积系统;在质量保证上建立欧洲合作;加强高等教育上的欧洲维度,最终指向在2010年建成欧洲高等教育区,推动欧洲高等教育一体化。2010年欧洲高等教育区的建立,不仅意味着博洛尼亚进程目标的达成,也预示着进程进入实施和巩固阶段,到2020年建设更加美好的欧洲高等教育区的目标已经确立,新十年优先发展事项成为新时期进程的顶层设计[注] Communiqu L. The Bologna Process 2020-The European Higher Education Area in the new decade, 2009.(表2)。

多主体参与的顶层设计通过会议为进程提供保障,各国在博洛尼亚框架下对本国的高等教育体系进行渐进调适。博洛尼亚进程展现了一体化与多元化并存的特色,这是一个不断调整和探索的过程。[注] 蔡宗模:《十年博洛尼亚进程的经验与启示:张力视角》,《外国教育研究》2011年第2期,第78-84页。在资格框架上,各国在欧洲高等教育区总体资格框架的基础上保留各自国家特色,构建自身的国家资格框架;在资格认可上,各国调整其高等教育政策甚至立法,以更好地达成《里斯本公约》在欧洲高等教育区内的普及;在流动性上,各国高等教育机构在统一使用博洛尼亚工具的基础上,基于各国实践开展各项流动性项目;在质量保证上,几乎所有国家都已在立法中明确构建内部的质量保证体系的要求,高等教育机构被要求建立自身的质量保证和发展战略;在社会维度上,在扩大高等教育的准入的基础上,各国纷纷出台各项政策措施加以保障,如挪威通过出台指导文件,采取普遍性措施——取消学费,确保每一个学生都有可能获得补助或贷款来扩大高等教育的参与。[注] Eurydice. The European Higher Education Area in 2015: bologna process implementation report, 2015∶115.

二、博洛尼亚进程的趋势与挑战

20年来博洛尼亚进程不断发展和演进,其主要的目标和项目框架、政策体系已经基本成型,正不断向实施和巩固阶段转型。欧洲高等教育区日益增强的国际竞争力向全球展现了博洛尼亚进程所取得的卓越成就。与此同时,全球化的背景对博洛尼亚进程提出了新的挑战,高等教育的范围将不仅仅局限在欧洲,更将是遍及各个主体、贯穿终身甚至是全球参与。

(一)博洛尼亚进程中高等教育国际化的推进和动力不足

欧洲一体化推动了欧洲教育一体化的发展,而伴随着经济、政治全球化的不断发展,教育国际化日益成为各个国家和地区教育改革和发展的热点话题。高等教育国际化是教育全球化的主要表现形式,20世纪80年代以来,高等教育国际化已经成为世界高等教育发展的重要趋势。[注] 顾明远:《世界高等教育发展的基本趋势和经验》,《北京师范大学学报(社会科学版)》2006年第5期,第26-34页。在全球化的大背景下,如何提升欧洲高等教育区在全球范围内的竞争力和吸引力,如何实现欧洲高等教育国际化将成为欧洲高等教育区未来发展的重中之重。

2 欧洲高等教育区新十年顶层设计

新十年总体目标:到2020年建立更好的欧洲高等教育区学位和资格三阶段学位系统三阶段学位的实施高等教育短期项目第三阶段项目……博洛尼亚工具国家资格框架(NQF)欧洲学分转换和累积系统(ECTS)文凭补充文件(DS)……资格框架与认可欧洲高等教育区总体资格框架(QF-EHEA)国家资格框架(NQF)里斯本公约(LSR)资格的自动认可……质量保证内部的质量保证内部的质量保证外部的质量保证欧洲质量保证标准和指南(ESG)质量保证中的雇主参与欧洲高等教育质量保障注册中心(EQAR)欧洲质量保证论坛……社会维度提升高等教育的参与免费提供高等教育大量提供贷款与补助,增强便携性扩大大学学位数对弱势群体(残疾人群、移民群体、低收入群体、非母语群体)提供帮助……扩宽高等教育通道对非正式、非正规学习的认可对前阶段学习的认可……终身学习灵活的学习路径多样的高等教育项目对非正式、非正规学习的认可对前阶段学习的认可兼职研究、学习的提供……就业能力劳动力市场需求劳动力市场和技能预测与雇主的对话……可就业的毕业生实习培训和工作安排职业指导流动性……国际化和流动性国际化国家、机构层面的参与博洛尼亚政策论坛“全球环境下的欧洲高等教育区”战略……流动性教师、学生和行政人员的流动流动性学习项目“流动,为更好地学习”战略消除流动性障碍(签证、认可等)……

资料来源:公报、2015年博洛尼亚进程报告、欧洲高等教育区工作计划

未来几年,国际流动(特别是学生流动)无疑是全球背景下欧洲高等教育区发展过程中的重要组成部分。“流动,为更好地学习”战略将不断加强,以更好地在2020年实现至少20%的欧洲高等教育区毕业生有在国外学习和培训的经历的目标。[注] Communiqu L. The Bologna Process 2020-The European Higher Education Area in the new decade, 2009.国际流动不仅仅局限于教师、学生和行政人员在欧洲高等教育区内部的流动,也包括在欧洲高等教育区外的流动和非欧洲高等教育区内国家学生的流入。数据显示,相较于高等教育总体入学人数而言,在学位流动上,无论是欧洲高等教育区内的学生的流出还是非欧洲高等教育区国家的学生流入,欧洲高等教育区的数量都是极其有限的,同时在流出地和流入地的分布上还存在很大的不平衡性;在欧洲高等教育区内的大多数国家,学生在学位流动上的流入和流出率都低于5%。[注] Eurydice. The European Higher Education Area in 2015: bologna process implementation report, 2015∶229-231.欧洲高等教育区国家面临的最大的不平衡往往不是来自教育区内的国家间的学生流动,而是这一教育空间之外的学生流动,即国际市场。[注] Ferencz, I. Balanced Mobility Across the Board—A Sensible Objective? The European Higher Education Area Between Critical Reflections and Future Policies. Springer International Publishing, 2015∶37.与此同时,国际流动还带来了人才流失的问题,进一步引发了对国际化的价值的探讨。

除学生流动外,在实现欧洲高等教育区的国际化的过程中,高等教育机构、国家在国际化上的参与也不容忽视。在欧洲高等教育区的未来发展中,随着国际化趋势的不断加强,机构和国家对于国际化的全面战略必不可少,国际合作将进一步开展,越来越多的联合项目、学位以及跨境合作项目将会被构建。特别是随着教育技术的不断发展,MOOCs等“互联网+教育”的形式或许将成为高等教育国际化的新路径。站在更大的世界舞台上,博洛尼亚进程不断推动欧洲高等教育区与世界联结,在助推国际流动、设置联合项目、学位、促进研究、乃至建立海外院校等方面实现国际合作。博洛尼亚政策论坛的平台建设,为加强欧洲与中东、北非和亚洲(MENNAS)等地区国家在高等教育领域内的政策对话和合作提供可能,通过与联合国教科文组织的良性互动助推欧洲高等教育的全球化;作为地区高等教育领域内成功合作的范本,博洛尼亚进程下的政策框架为亚洲、拉丁美洲等地区的区域教育一体化实践提供了模板。

国际化战略的推动无疑需要庞大的资金支持和系统的制度保障,巨大的现实投入与短期收益的不稳定性最终导致了博洛尼亚进程中各国在国际化战略上的动力不足,大多数国家都在其指导文件中鼓励高等教育国际化,然而一半以上的国家并没有相应的国际化战略以指导国际化进程中的种种利益相关者,许多国家的高等教育机构也缺乏全面的国际化战略。[注] Eurydice. The European Higher Education Area in 2015: bologna process implementation report, 2015∶211.对高等教育机构而言,“在全球化的浪潮下博洛尼亚框架的边界能够保持完整,全球市场下个体的高等教育机构在进程中究竟能否获益”[注] Blass, E. Is Bologna Sustainable in the Future? Future Testing the Bologna Principles. European Higher Education at the Crossroads. Springer Netherlands, 2012∶1069-1070.成为学者质疑博洛尼亚进程可持续性的关键。对学生而言,不同国家间在课程与学分灵活认定和转换上的困难,以及资金和语言问题进一步削弱了其参与国际流动的动力。对于一些专业化程度较高的学科而言,不同国家间在专业资格认定过程中的差异,尤其是在课程规定上的差异,直接制约了这些专业的学生进行国际间流动的可能。与此同时,在高等教育国际化的进程中,欧洲高等教育区与世界不同高等教育体系间的融合成为新的挑战,相对于欧洲教育一体化而言,高等教育国际化将面临更为复杂的全球局势和竞争市场,不同文化间的交流和碰撞必然需要更为全面的物质和制度保障与支撑,同时欧洲高等教育区内不同国家间在高等教育国际化进程中的利益分配也将引发新的博弈。

(二)博洛尼亚进程中高等教育公平的提升与财政制约

瑞典教育家托尔斯顿·胡森指出教育机会均等在三个不同时期有着不同的涵义,经历了起点均等论、过程均等论和结果均等论三个阶段。[注] 张良才、李润洲:《关于教育公平问题的理论思考》,《教育研究》2002年第12期,第35-38页。欧洲各国将高等教育视为一项社会责任,确保高等教育的平等准入意义重大。2005年《卑尔根公报》中明确指出:“高质量的高等教育应对所有人平等准入,为学生提供适当条件以便他们可以完成其学业,不受与其经济和社会背景相关的困难所阻碍。”2007年,促进进入高等教育机构和毕业的学生体现欧洲人口的多样性成为高等教育平等准入的目标。一直以来,欧洲高等教育区都在为确保高等教育对于所有群体的平等准入,扩大各个层次的群体的参与,特别是对于非代表性群体,为学生提供适当的条件以帮助其完成学业,能够减小乃至消除其经济和社会背景带来的阻碍而不断努力。

博洛尼亚进程中的高等教育公平问题主要表现在两个方面:其一是家庭社会背景所造就的弱势群体的教育不公平。在移民问题上,在几乎所有国家,移民背景与高等教育程度呈负相关。外国出生的年轻人相比于本地的学生而言更可能在早期退出教育和培训。同样,父母的教育背景对学生的高等教育的成就产生巨大影响,父母受过中等教育的孩子比父母受过高等教育的孩子获得高等教育的机会要低得多。其二是根深蒂固的文化偏见所造成的性别在专业上的不平等。在欧洲高等教育区内,尽管大多数国家女性在学生总数和新入学人数中都占比50%以上,但不同专业上的性别不平衡严重:在工程、计算、运输和安保服务以及建筑领域,不到1/3的新进入者是女性;在社会服务、保健和教育科学领域,女性在新进入者中所占的比例超过70%。[注] Eurydice. The European Higher Education Area in 2015: bologna process implementation report, 2015∶106-109.

如何减小甚至消除社会经济背景对弱势群体参与高等教育的影响成为各个国家和地区保障高等教育公平的巨大挑战。对于博洛尼亚进程的成员国而言,教育财政的投入无疑是第一位的。增加教育财政的投入既能够在整体上增加高等教育的参与度,同时又为弱势群体,如残疾学生、少数民族学生和家庭条件困难的学生有针对性的补偿提供条件。然而,由于经济发展水平的差异,各国的财政支付能力不均衡,对高等教育的偿付功能也存在差异。丹麦、芬兰和挪威等国为所有学生都提供了免费的高等教育以及慷慨的补助和贷款,然而希腊、卢森堡、马耳他等国的学生依旧需要支付相对较高的学习费用,格鲁吉亚、哈萨克斯坦和立陶宛三国的学生甚至需要在高等教育过程中支付超过人均GDP 100%以上的费用。[注]Eurydice. The European Higher Education Area in 2015: bologna process implementation report, 2015∶132.与此同时, 伴随着越来越多的学生进入高等教育,学生人数与高等教育经费的平衡被打破,中欧和东欧不少国家都面临着学生入学率和公共资金之间的消极形势。[注] Pruvot, E. B., Estermann, T. & Kupriyanova, V. Public Funding Observatory Report 2017, 2017∶9-11.高等教育经费的有限性制约着欧洲高等教育区内高等教育参与度的大幅提升,同时高等教育经费投入的不平衡又引发了区域内各国间在高等教育参与上的不公平。

欧盟在“2020战略”中要求,到2020年至少40%的年轻人(30-34岁)能够完成高等教育或者同等的教育。[注] Eurostat. Smarter, greener, more inclusive? Indicators to Support the Europe 2020 Strategy. Publications Office of the European Union, 2017∶108.为确保高等教育的参与度,高等教育的公平性问题受到普遍关注。高等教育公平的巩固和提升:其一是高等教育的普及,扩大各个群体的高等教育入学率和完成率,扩宽高等教育的准入渠道,提供更多与高等教育同等的教育项目,完善对非正式、非正规学习的认可;其二是减小甚至消除学生的社会背景对于其获得和完成高等教育的影响,增加高等教育的财政投入,为学生提供更多的保障和帮助;其三是各类监测数据的完善,以便更好地进行数据统计和后续跟进,为补助和指导提供参考。

(三)博洛尼亚进程中高等教育内外质量保证的加强与参与不够

一直以来,高等教育、研究和创新在增强社会凝聚力、促进经济增长和全球竞争力上发挥的作用不容忽视,而在以学生为中心的学习环境下,伴随着各种形式的学习路径,确保博洛尼亚框架下各项举措、各个主体落到实处,质量保证必不可少。博洛尼亚进程中的质量保证涉及内部和外部的双重保证。通过发展可比较的标准和方法来促进在质量保证上的欧洲合作是博洛尼亚进程最初提出的六大目标之一。2005年,欧洲高等教育区质量保证标准和指南出台,为高等教育外部质量保证以及质量保证机构的运作提供标准和指导;2008年3月4日,欧洲高等教育质量保障注册中心设立,这是博洛尼亚进程中出现的第一个法律实体。注册中心以质量保证标准和指导为参照标准审核外部质量保证机构是否合格,有效提高了欧洲高等教育质量保证的透明度,提升了外部质量保证机构的可信度和专业性。[注] 姜洪池、夏欢:《欧洲高等教育区外部质量保障:标准、方式及其程序》,《高教探索》2018年第1期,第83-87页。

自进程开展以来,几乎所有国家都要求高等教育机构建立内部质量保障体系,22个国家建立了外部质量保证机构;在2015年的《博洛尼亚进程报告》中,承诺将开放有资格的国外高等教育评估机构的参与,促进高等教育质量的内外部保障。尽管质量保证体系发展迅速,在内外部质量监督和保障的过程中依旧存在着参与不够的现状,主要分为两个方面:其一是学生在质量保证过程中的参与度不足,近些年来各国在学生参与质量保证上几乎毫无进展。[注] Eurydice. The European Higher Education Area in 2015: bologna process implementation report, 2015∶104.究其原因,一方面源于质量保证系统最初设计时在参与主体上存在局限性,并没有过多地考虑到学生主体的作用;另一方面,让学生参与质量评估有可能会降低最终的评估结果,造成既得利益的损失,因此高等教育机构更多地采取无动于衷的态度。其二是跨境质量评估机构的参与度不足,从2012年到2015年,仅有奥地利和亚美尼亚两国相继开放了跨境评估;与此同时在一些开放跨境评估的国家,并没有严格遵循评估机构应被欧洲高等教育质量保障注册中心列入的要求,也就意味着这些跨境质量评估机构很有可能是“不合格”的,这在很大程度上也是出于对本国高等教育质量的担忧。

高等教育质量保证的贯彻和加强,其一在于高等教育机构本身参与到内部质量保证的过程中。高等教育机构本身应该承担质量监督的责任,机构本身的自主权需要得以提升,高等教育机构需要建立自身的质量保证和提高战略。与此同时,学生对质量保证的参与也有进一步发展的可能,学生作为高等教育的主体之一,其对于高等教育机构提供的教育质量具有最直观的感受,但目前学生在质量保证中的参与还不明显。其二是高等教育外部的质量保证。各国建立的质量保证机构或者质量保证方法是保障本国高等教育质量的有力手段。在欧洲高等教育区的进一步发展中,欧洲高等教育区质量保证标准和指导将继续为质量保证提供框架和指南。与此同时,质量保证的透明度和可信度也将进一步提升,伴随着外部质量保证主体的多元化和国际化。各个国际和地区性组织在质量保证中的作用将进一步加强,全球范围内对博洛尼亚进程的关注也将为质量保证提出新的要求,更多的外国机构将参与到欧洲高等教育区高等教育质量的审查之中。

(四)博洛尼亚进程中学生就业能力的提升与市场变化

博洛尼亚进程将高等教育视为一项社会责任,所有的高等教育机构都需要通过履行其多样化的使命为社会的广泛需要负责。[注] Communique L. The Bologna Process 2020 -The European Higher Education Area in the new decade, 2009.伴随着社会的不断发展,劳动力市场越来越依赖更高的技能水平,这也就意味着高等教育应该使得学生具备其职业生涯中所需的先进的知识、技术和能力。在2009年的《鲁汶公报》中,培养毕业生的就业能力被列为高等教育在未来十年间的优先发展事项之一;2015年《耶烈万公报》明确指出:“在工作生活中培养毕业生的就业能力是欧洲高等教育区的重要目标之一,我们需要确保,在每个学习阶段的最后,学生都能够掌握进入劳动力市场所需要的能力,同时在此基础上能够在今后的工作生活中发展需要的新能力。”

博洛尼亚进程致力于锻炼和提升高等教育毕业生的就业能力,一体化的教育体系为高等教育毕业生在欧洲高等教育区内提供了相对稳定的劳动力市场地位和收入优势。然而,劳动力市场并非一成不变,经济全球化影响下,劳动力市场正不断扩展,对于高等教育毕业生而言,国际化的劳动力市场在带来更多机会的同时,意味着更多的来自高等教育区外的竞争对手和更大竞争压力。与此同时,当劳动力市场受到冲击,需求突然下降时,高等教育的就业保障作用难以维持,高等教育毕业生在就业前景方面受到经济危机的严重打击,一些国家,如希腊、波斯尼亚等,高等教育毕业生失业率增长幅度甚至超过受教育程度较低的同龄人,收入优势下降。[注] Eurydice. The European Higher Education Area in 2015: bologna process implementation report, 2015∶185.刚刚迈出大学校门的毕业生由于缺乏实践经验在市场竞争中处于劣势,越来越多的毕业生转而选择处于自身能力水平之下的职位以谋求更多的工作机会。

毕业生在就业过程中之所以面临种种困境,其中一个重要原因便是高等教育在应对劳动力市场变化时的滞后性。社会不断变化所引发的高等教育毕业生就业难题,促使高等教育政策制定者更加关注毕业生的就业能力。毫无疑问,欧洲高等教育区内各国将采取更多的政策措施,通过各种各样的方式促进毕业生能够掌握进入劳动力市场,以及适应今后发展需要的就业能力,不断加强高等教育机构和学生与雇主的对话,搜集当下劳动力市场的能力需求,对学生加强职业指导,实施理论和实践相结合的教学项目,培养学生的创业精神和创新技能,为学生能够顺利进入劳动力市场,获取合适的工作机会提供保障;同时关注毕业生的职业发展,进行数据搜集与监测,建立相应的反馈机制,保障高等教育的长效性。

(五)博洛尼亚进程中终身学习推进的有利条件与执行困境

随着经济和社会的不断发展,知识更新速度日益加快,学校提供的正式学习形式已然不能满足社会的需求。“如果我们承认,教育现在是,而且将来也越来越是每一个人的需要,那么我们不仅必须发展、丰富、增加中小学和大学,而且我们还必须超越学校教育的范围,把教育的功能扩充到整个社会的各个方面。”[注] 联合国教科文组织:《学会生存》,教育科学出版社2009年版,第201页。终身学习是欧洲高等教育区内各国公认的使命。“终身学习从属于社会责任原则。易获得性、供给质量和信息的透明度应该加以确保。终身学习包括资格的获得、知识和理解的扩展、新技能和能力的积累以及个人成长的丰富。终身学习意味着资格可以通过灵活的学习路径获取,包括间断的学习以及基于工作的路径。”《鲁汶公报》将终身学习列为欧洲高等教育区未来发展的优先事项之一。

博洛尼亚进程中,终身学习理念在欧洲高等教育区得到了进一步的发展与践行,建立起了较为稳定的终身教育政府支持体系,形成了多样化终身学习形式,给学生提供了接受终身教育的宽松政策环境。高等教育机构拓展终身学习路径、创设多样的高等教育项目,例如:远程学习、夜间课程、假期课程等,以满足学生日益多样化的学习需求,为非全日制学生提供了更多受教育的机会。另外,政府当局和高等教育机构还为各类辅助终身学习的项目提供了资金支持。博洛尼亚进程为终身教育在欧洲的发展拓展了更为广阔的空间,但是由于终身教育其自身教育属性的特征和受教育人自身所处环境的因素,博洛尼亚进程中终身教育政策的执行也遇到了羁绊。其一是EHEA各国对终身教育的概念认同不一致,因此终身教育目标、课程设置和人才培养目标执行不一致。例如,比利时终身教育是作为成人教育的一个项目在推进,通过培训受教育者可以获得资格证,却不可能获得学位证书。丹麦大学中,第一个阶段(first cycle)是不允许提供终身教育课程的,只有到了第二阶段(second cycle)才提供。[注]丹麦大学的学制分为第一阶段(first cycle)及第二阶段(second cycle):第一阶段修业两到三年,属于一般的基本共同科目;第二阶段则为两到四年,属于大学分科教育。罗马尼亚的高等教育机构,只给已经获得认证的科学领域学科的本科生提供终身教育。其二是终身教育项目资金来源的不一致性和限制。40个成员国中,只有8个国家为终身教育项目设置了预算。其他另有部分国家通过一般公共预算提供终身教育经费,个人捐赠也是终身教育经费来源的一个重要渠道。但是,就统计情况看,还有很多国家并没有获得终身教育经费的来源。

在欧洲高等教育区的未来发展中,为更好地促进终身学习,政府当局、高等教育机构、雇主和学生的伙伴关系将进一步加强,博洛尼亚进程需要考虑更多的因素,稳定终身教育经费的来源渠道,加强终身教育经费的投入和管理。以学生为中心的终身教育模式需要进一步完善,以利于通过终身教育进一步培养和提升学生的能力。

(六)博洛尼亚进程推动教育一体化与英国脱欧影响

自20世纪90年代以来,博洛尼亚进程扎根于欧洲政治和经济一体化的进程,有力推动了欧洲高等教育一体化的发展。从最初启动时的29个成员国,到现在48个有着不同的政治、文化和学术传统的国家,4000多个教育机构在博洛尼亚框架下开放对话、目标共享、协同合作。目前,欧洲高等教育已经基本形成了“制度兼容、资源互通”的一体化体系,[注] 张地珂、杜海坤:《欧洲高等教育结构性改革及其启示》,《中国高等教育》2017年第17期,第62-63页。人员、知识和技术在欧洲高等教育区内自由流动,从各个高等教育机构到国家,欧洲高等教育区内之间的壁垒得以破除,形成了广泛的合作关系,欧洲高等教育一体化的进程取得了长足的进步。

纵观博洛尼亚进程与欧洲高等教育区的发展脉络,其对欧洲经济和政治一体化的依赖性不可小觑。追根溯源,欧洲的政治和经济一体化为教育一体化提供了可能与契机,教育一体化的发展在很大程度上受到欧洲乃至全球政治与经济动态的掣肘。2016年6月23日,博洛尼亚进程成员国之一——英国,就是否脱离欧盟进行了全民公投,51.9%的公民选择了同意脱欧;2018年6月26日,英国女王伊丽莎白二世批准了英国首相特雷莎·梅最重要的脱欧法案,结束了围绕该法案长达数月的辩论。英国脱欧之举尽管是希望能够摆脱欧盟对英国经济的掣肘,但作为欧洲高等教育区的重要成员国,英国脱欧对英国本身,以及欧洲高等教育区的发展而言,无疑都是一场挑战。

脱离欧盟对于英国而言,意味着在一定程度上放弃欧洲高等教育区所带来的种种福利。对于欧洲高等教育区而言,英国脱欧将引发一场新的国际教育市场重组。英国作为博洛尼亚进程的老牌成员国之一,凭借欧洲高等教育区的优势资源吸引了大量的国际留学生和科研人员,同时英国本土学生也能够在国际高等教育区内自由流动,英国不少高等教育院校一直以来享受着欧盟下拨的研发经费和跨国的科研资源。面对英国脱欧所带来的政策不确定性,英国高校将失去不少的研发经费、国际学生和科研人员,进一步威胁其国际声誉和世界竞争力,从而引发新一轮的全球学生流动和全球人才流动。[注] 胡乐乐:《论“脱欧”对英国和国际高等教育的重大影响》,《比较教育研究》2017年第39期,第3-11页。对于欧洲高等教育区内的一些中小国家而言,这是一次人才回流和引进的重要契机,但是在这一场新的市场竞争中,欧洲各国的竞争对手不仅仅局限于欧洲高等教育区内的成员国,同时面临着国际市场的考验。如何从根本上减少欧洲政治和经济波动对教育一体化的负面影响,保持欧洲高等教育一体化的稳步推进将成为新的考验。

伴随着全球化的不断发展,世界各地区在高等教育上的合作和竞争越来越激烈。博洛尼亚进程和欧洲高等教育区的发展,对欧洲乃至世界高等教育的发展产生了巨大的影响。博洛尼亚进程根植于欧洲各国高等教育不同的政治和文化背景之中,通过开放协调的方式构建了欧洲高等教育区,这一成功的实践也为世界其他地区的高等教育改革提供了启示。欧洲高等教育一体化程度不断提高,博洛尼亚进程不断向周边国家和地区辐射,甚至成为全球高等教育政策趋同的模板。博洛尼亚进程在其不断的发展过程中,有其自身的演进特色,构建了全面和完善的政策体系和工具,这依赖于欧洲独特的文化、制度和社会经济因素,也正是全球环境下地区高等教育政策转移和趋同所需要考虑的前提。

Twenty Years of the Bologna Process: Higher Education Integration Process, Experiences and Trends in EU

LIU Ai-ling and CHU Xin-wei

(Chinese Academy of Social Sciences,Beijing 100732;Zhe Jiang University,Hangzhou 310028)

Abstract The Bologna Process is an important part of the integration of European higher education system accompanied by political and economic integration since the 1990s. Since it was initiated with the Sorbonne Declaration of 1998, and running through the ministerial conference in France in 2018, the Bologna Process is already twenty years old. During the past two decades, it has gone through combining European integration with educational integration, institutional improvement with conference promotion, top-level design with gradual adaptation, leaving valuable experience for the construction and development of the European Higher Education. Over the next few years, along with globalization of higher education and following the construction of the framework, the internationalization of higher education, higher education equity, internal and external quality assurance and lifelong learning will become the new foci and challenges of European higher education development.

Key words Bologna Process; European Union; integration of higher education

中图分类号:G649.5

文献标识码:A

文章编号:1004-9142(2019)03-0160-11

收稿日期:2019-01-25

作者简介:刘爱玲,女,河北邢台人,中国社会科学院马克思主义研究院助理研究员,教育学博士(北京 100732);

褚欣维,女,浙江嘉兴人,浙江大学教育学院硕士研究生(浙江 杭州 310028)。

基金项目:国家社会科学基金教育学一般课题“基于协同的京津冀高等教育布局结构研究”(BGA160030)。

(责任编辑:子聿)