经济与管理研究

社区协同治理视野中的“三社联动”:生成路径与互构性关系——基于北京市将台地区的探索

姜振华

摘 要:“三社联动”作为一种新型社区治理模式,体现了多元主体协同共治的社区治理理念,是基层社会治理体制的重要突破。文章基于北京市将台地区“三社联动”的实证研究,从社区协同治理的视角探讨了“三社联动”实践模式中多元主体协同合作的运作机制和内在机理。将台地区采用了协同式“三社联动”模式,运用“在地化”的发展策略实现了三个层面的社区再造:通过强化价值理性实现对居委会自治功能的再造;通过专业化策略实现对社区工作者的能力再造;通过培育社区社会组织实现对社区的组织再造。将台“三社联动”的实践呈现出政社合作、“三社”协同、居民参与和社区培力的丰富图景,多元权力主体在社区协同治理的场域中相互学习、相互支持、相互影响,形成了“互构性关系”。

关键词: 社区协同治理;三社联动;社区;社会组织;社会工作

一、问题的提出

党的十八届三中全会确立了创新社会治理体制的改革任务之后,中国的政治体制改革不断深化,逐渐形成了政府、市场、社会多元主体合作的社会治理格局。党的十九大报告强调“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”,政府与社会多元合作、协同共治的理念已经成为中国社会治理的基本价值取向。社区是基层的社会治理单元,社区治理的成效关系到国家治理体系的完善和治理能力的提高。如何顺应新时代需求,加强政社合作,整合社区内外资源、协调多方利益主体,成为当前社区治理模式创新亟待解决的重要问题。“三社联动”是近年来破解社区治理困局、完善社区自治、协调社区治理主体、利用社会组织和专业社工力量的重要探索,并逐渐成为学界和社区治理实务领域关注的热点话题。“三社联动”不仅与中国“政社分离”的社会体制改革紧密联系,而且是民政部在实践先行的基础上大力推动探索基层社会治理创新的有效制度供给。“三社联动”作为一种新型社区治理模式,体现了多元主体协同共治的社区治理理念,是基层社会治理体制的重要突破,因此,在2017年中共中央、国务院发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中,“三社联动”作为完善社区治理的重要方式在中央文件层面得以正式确认。

“三社联动”模式是以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作者为专业人才支撑,以满足社区居民需求为导向,整合社区内外部资源,激发社区活力,运用社会工作方法提供专业化和个性化的服务,解决社区问题,在社区实现多元服务供给的一种新型社区治理模式,同时也是一种有效的社会动员机制。“三社联动”有助于把分散的社区、社会组织和社工等多元主体整合为社区治理的整体性力量,促进协同联动,进而形成社区治理的合力。其实质是“在政府提供相应的监管和保障之下,社区居民通过社区自组织和其它社会组织的途径与形式充分参与基层社会事务的治理,由社会工作专业队伍根据社区居民的实际需求提供专业化的服务,从而形成一种基层社会治理的新模式”。[注] 中国社会组织编辑部:《创新社会治理下的“三社联动”》,《中国社会组织》2015年第5期。

随着“三社联动”在各地的蓬勃发展,关于“三社联动”的研究已逐渐起步,相关的研究内容主要集中在以下层面:一是关于“三社联动”内涵和相关主体的界定。虽然学界对于“三社联动”的界定在内涵方面各有侧重,但各方的定义并无太大分歧,主要强调了“社区、社会组织和社会工作者”(以下简称“三社”)三方主体在社区工作的议题、实务、方法、工作要素等整体性的实务工作过程中的资源共享、优势互补、协同合作的良性互动关系。在“三社”的主体界定方面,对社区的认识从单一维度的“平台性”角度逐渐向“主体性”、“平台性”、“共同体”多维度界定转变,[注] 叶南客:《“三社联动”的内涵拓展、运行逻辑与推进策略》,《理论探索》2017年第5期。但是基于社区治理的实务视角,“社区”可以操作化地界定为社区自治组织“居委会”。在社会组织的界定方面,学界的理解也逐渐趋于全面,既包括正式注册的社会组织,也包括备案类的社区社会组织。学界对于社会工作者的界定没有异议,强调是专业的社会工作者,主要由以下两类人员构成:受到专业训练的受聘于社会工作机构的社工、社区中持证的社区工作者。二是关于“三社联动”的实践模式与策略、工作路径和运作机制。叶南客和陈金城总结了五种“三社联动”的模式类型,[注]⑤ 叶南客、陈金城:《我国“三社联动”的模式选择与策略研究》,《南京社会科学》2010年第12期。李文静和时立荣归纳了“政社合作培育社区治理组织、政府购买服务连接各类联动主体、项目化运作方式”的“三社联动”运行机制。[注] 李文静、时立荣:《“社会自主联动”:“三社联动”社区治理机制的完善路径》,《探索》2016年第3期。三是关于“三社联动”的理论基础。叶南客构建了“三社联动”的理论支撑,即“公共治理理论:广泛动员参与和有效制度供给,提升‘三社联动’的运行效能;社会资本理论:充分整合和利用现有社区资产,培育‘三社联动’的社会资本;社会系统理论:形成共同参与、主动关联的新型服务网络,激活‘三社联动’的系统势能”。肖唐镖则从公民参与理论和民主治理理论分析了“三社联动”的目标和内生性动力。[注] 肖唐镖、谢菁:《“三社联动”机制:理论基础与实践绩效析》,《地方治理研究》2017年第1期。

上述研究主要存在以下两个方面的不足:一是“三社联动”的理论研究较为薄弱,对“三社联动”的实践模式和运作机制缺乏深入而充分的理论解释,缺少理论框架性的梳理与总结。二是现有研究侧重于宏观和中观层面对“三社联动”的模式建构和策略分析,对于微观层面的实践逻辑和内在运作机理缺乏深入分析。在“三社联动”的实践运作过程中,“三社”之间实现协同共治的内在机理和生成路径是怎样的?影响“三社联动”的制约条件和关键性因素是什么?“三社”之间建立什么样的互动关系才能实现社区的善治?这些都是影响“三社联动”顺利开展的重要问题,需要从理论和经验层面给予综合性回应。

中国的社会治理是“在执政党领导下,由政府组织主导,吸纳社会组织等多方面治理主体参与,对社会公共事务进行的治理活动”,[注] 王浦劬:《国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析》,《社会学评论》2014第3期。以“系统开放性、整体协调性、多元协同性”为价值内核的协同治理思想契合了中国社会治理格局的内在要求,“在治理实践中,协同治理因为能产生协同效应,被认为是治理主体间最能形成合力、最为和谐的关系”。[注] 胡小君:《从分散治理到协同治理:社区治理多元主体及其关系构建》,《江汉论坛》2016年第4期。社区协同治理是协同治理思想在社区层面的应用,它体现为社区内外多元利益主体在社区公共事务的管理和社区服务的提供中基于共同的目标以协同合作的方式形成合力,开展社区建设,参与社区治理,最终实现社区善治。“三社联动”社区治理模式的实质是以协同治理的理念优化社区治理结构,实现以多元主体协同联动为基础的政社合作和社区自治。本文从社区协同治理的理论视角出发,运用实地调查和深度访谈的方法开展实证研究,对北京市朝阳区将台地区“三社联动”的实践探索进行具体和深入的探讨,着重总结和提炼“三社联动”的运作机理和模式类型,将理论研究和实践经验结合起来,为“三社联动”的推动与发展提供相应的经验借鉴和理论指导。

二、“三社联动”的制度供给与机制保障

北京市朝阳区的将台地区是北京市最早开展“三社联动”试点的两个地区之一。将台地区位于北京市东北郊、朝阳区西北部,是典型的城乡结合部,政府选取将台地区作为试点的举措契合了将台地区推动基层社区治理创新、改善社区服务质量、引入外部社会组织的专业资源、提升社区工作者能力等多种诉求。自2013年以来将台地区按照“政府支持、社会协同、社区为本、项目化运作”的思路,以“社区工作者的专业化、专业社工的组织化、社区社会组织的服务化”为目标,建立健全了促进“三社”协同联动的工作机制,充分发挥支持性社工机构和服务性社工机构的作用,运用社会组织和社工的专业优势,以项目化运作的方式开展社区服务,促进居民参与,提高了社区治理的制度绩效。经过多年努力将台地区形成了具有北京特色的“三社联动”实践模式:注重顶层设计和制度保障,创新社区治理的体制机制,明确界定多元主体在联动机制中的角色与功能,构建多元主体合作的社区协同治理结构,为“三社联动”的运行提供了制度供给与机制保障。

1.注重顶层设计,建构“三社联动”的社区治理架构

协同治理强调以“授权、合作、开放、包容”为内核的制度设计与供给,通过制度规范和制度创新来明确多元利益主体的职责、权限,建立促进协同关系的关系协调机制和资源共享机制。社区协同治理需要协调实力、资源、权限不平衡的多元主体之间的关系,建立均衡、整合的系统内外部关系,才能促成利益主体和利益相关者在共同价值基础上通过协同性的集体行动实现社区共同利益的最大化。将台地区政府非常重视“三社联动”的顶层设计与制度供给,制定出台了多项地区级相关政策和配套文件,建立了“三社”信息联通制度和服务联办制度,通过加强组织领导、完善组织保障、制定相关政策、加强制度建设、搭建互联互通工作平台等方式,建立了促进多元主体“共建共享共融”的工作机制,建构和完善了“三社联动”的社区治理架构。

“三社联动”的社区治理架构主要分为两个运行体系:地区组织支持体系、社区协同联动体系。地区组织支持体系是建构地区层面中政府(将台地区工委、办事处和社区办)、支持性社工机构、协调推进组织机构(联席会议办公室)之间的联动关系;社区协同联动体系是建构社区层面中社区、社会工作者、社会组织三者之间的联动关系。地区组织支持体系和社区协同联动体系之间存在密切的双向互动关系,前者通过领导协调、组织统筹和专业支持促进基层社区“三社”之间的联动与深度融合,后者通过项目化运作的方式获得政府和支持性社会组织的政策资金支持和专业支持。两个体系的双向互动关系以社区为本,以满足居民需求为导向,以居民参与为内在动力,注重提高社区服务的质量和社区治理的创新。通过“三社联动”的协调沟通机制、资源共享机制、协同机制等长效机制的建立,地区组织支持体系、社区协同联动体系和居民之间实现了多主体、多要素和多系统的联结互动、协同合作,形成了协同共治的社区治理新格局。

2.明晰主体角色,发挥多元行动者的协同功能

社区协同治理的重要特征是治理主体的多元化,多元主体的通力合作和互动联结无疑会强化社区治理的效能,但是多元主体的存在并不意味着它们会自动成为社区治理的行动者。从理想型层面的主体向参与社区治理公共事务的实际行动者的转变,既受到治理主体的行动能力、资源禀赋、主体意识等多种主观因素的影响,也受到制度供给、政策实践、治理模式等客观因素的制约。传统的行政主导型的社区管理模式中,政府以强化制度威权为目的的管理理念造成了政府角色越位、社会组织和居民参与不足的局面。“三社联动”社区治理模式在国家和社会的关系方面重新厘定了政府的角色,意在政社分离的基础上实现政社合作与互融,但在“三社联动”的不同实践模式中,对社会组织和社区角色定位的不同,也会造成二者角色的缺位状态:或者过分强调发挥专业社会组织的外部嵌入式的服务提供功能,社区仅仅成为服务平台而造成了社区居委会或社区居民的角色缺位,或者以社区自治为导向的内部增能为工作策略,忽略了外部专业社会组织的力量和优势而造成了外部社会组织的缺位。因此,如何有效定位社区治理主体的角色,使之成为社区协同治理的行动者,是社区协同治理亟需解决的关键问题。

将台的“三社联动”实践模式以政社分工合作为制度前提,以社区外部专业社会组织和社区内在力量合作为实践策略,建立平等参与、跨界合作的社区治理网络,合理定位多元主体的角色,形成多元主体之间资源共享、优势互补的局面,发挥多元行动者的协同功能。将台“三社联动”的社区治理架构中通过制度建构对多元主体的角色进行了清晰的界定:地区政府是制度供给者、公共服务管理者和监督者、社会力量培育者、多元共治引导者,外部社会组织是专业服务提供者、社区力量培育者和支持者,居委会是“三社”协同的主导者、保障者和推动者,社区社会组织是社区服务的提供者和社区治理的参与者,社区社会工作者是专业服务提供者、社区治理的组织者,从而促进了多元主体真正意义的“在场”和“在行动”。

3.实施项目化运作,实现社区服务的多元供给

回应社区居民的多元化、个性化的服务需求,为社区提供精准化、专业化和差异化的社区服务,是“三社联动”服务性协同治理的内在要求。将台地区的“三社联动”服务模式积极探索了以政府购买服务为保障、以社区需求为导向、以项目化运作为纽带的新途径,将社区、社会组织、社会工作等各方力量整合起来,围绕居民需求开发设计并提供社会服务项目。“三社联动”的项目化运作注重以居民需求为内在驱动,通过问卷调查、访谈法、入户走访等多种途径征集民意需求;强调社区参与,广泛吸纳多元主体,充分整合多方资源,推动社区居民自治;建立社区协同制度,充分发挥社区的平台作用,在项目立项、实施和评估中实现资源联通、信息联享、服务联动。“项目化服务有利于信息的沟通,能把居民分散的意见、多样的诉求、不同的建议集合起来,进行科学分析与综合,形成符合群众利益的政策建议,推进科学决策,协调配置社区服务资源”。[注] 张岩:《朝阳区将台地区探索“三社联动”北京实务模式》,《中国社会组织》2015年第5期。“三社”主体运用社会化、专业化、科学化的方式,精准回应社区需求,通过助人自助、联动服务,促进资源整合、优势互补,向社区居民提供专业化和个性化服务,满足各类居民的差异化需求,提升居民的归属感和幸福感。“三社联动”的服务性社区治理模式动员多元主体参与社区服务,不同主体职责明确、各司其职、分工合作、协同联动,实现了社区服务的多元供给。

三、“三社联动”的内在生成路径

“三社联动”的本质追求是保障社区民生、提高民众福祉、促进社区自治参与和实现社会公平正义,其根本动因是促进自治和参与,并提高社区的自组织化程度和自治能力,因此,“三社联动”的社区治理是以社区为本位的。“社区”不仅仅是行政区划上的地域空间,而且是开展社区治理、促进社会工作现代化的场域和平台,更应当被建构成为“生活互赖、沟通信任、团结互助、文化共享”的地域生活共同体。“三社联动”有效运行的内在关键性因素是在政府简政放权的基础上激发社会活力、促进多元主体参与社区治理。由于政府职能转变不到位、自上而下的行政化管理色彩浓厚、社区自治理念不强和能力不足等原因,“三社联动”遭遇到社会主体发育不成熟、“三社”发展失衡、主体角色越位、错位、缺位的内在主体性矛盾,具体表现为:居委会双重角色的错位、社会组织发展不够成熟、社会工作专业社会认同度低、居民参与积极性不足等。为了克服“三社联动”内在动力不足造成的社区治理低效和“共同体困境”,应当树立“社区为本”的理念,采用“政府引导、社区主导、社会支持、社工协助、居民参与”的协同式“三社联动”模式,发挥多元主体的协同效应,通过“社区再造”的工作路径,促进“三社”主体的发育,协调“三社”关系,推动居民参与,提高社区治理主体的行动能力,从“社区失灵”走向“激活社区”、“凝聚社区”和“赋权社区”,从而实现“三社联动”的“内生式”发展和社区的“内源性再造”。

1.强化价值理性,实现居委会的自治功能再造

在法律层面作为社区自治组织的居委会,在实际工作中因作为政府在基层社区工作的延伸而具有准行政组织的性质。居委会同时具备双重属性:一方面居委会成为社区建设的关键核心力量,在整合社区力量、沟通官民关系方面具有先天优势;另一方面居委会面临行政角色和自治角色的双重角色冲突,受制于繁重的行政工作,没有精力和能力更好地发挥自治功能。居委会过度行政化的困境作为社会的共识,已成为社区治理中着力解决的问题,建立社区事务清单、明确居委会工作职能、实行居站分离是对居委会减负增效的常用手段。北京市按照“一分、三定、两目标”思路对社区治理体制进行了改革,所谓“一分”,就是设立社区服务站,实现居委会与社区服务站职能分开,居委会主要承担自治职能并开展自治性服务,社区服务站是街道办事处在社区设立的以公共服务为主的机构,在社区党委和居委会的领导和管理下开展工作。所谓“三定”,就是定事、定人、定钱,明确社区居委会和社区服务站的任务、人员和经费,同时,通过社区事务准入制和“权随责走、费随事转”机制,保障居委会的政治优势、组织优势和资源整合优势,使居委会成为社区治理的重要主体和核心推动者。

对社区居委会减负增效的制度性改革虽然有助于削弱居委会的行政化倾向,但是并不必然带来居委会自治职能的天然实现。居委会受到传统工作方式和理念的影响,加之过度行政化所造成的路径依赖和组织自身的利益诉求,其法理层面的“群众性”属性无法充分体现,例如,在“三社联动”中,基于工具理性的居委会有时会由于利益冲突或资源竞争,将外来的社会组织和社会工作者视为异己而加以排斥;有时会基于功利化思维希望社会组织和社工在短时间内解决社区矛盾和冲突。因此,如何化解组织的自利化倾向和公共性职责之间的张力,是实现居委会自治职能的关键性问题。

强化居委会的价值理性,构筑居委会在社区治理中的公共性和社会性,有助于实现居委会的自治功能再造。居委会的价值合理性行动是指以利他主义为原则,以“以人为本”的价值观为行动指导和工作方针,确立促进社区发展、增进社区福祉的工作目标,在社区治理中与其他主体开展以共同目标为基础的合作性行动。鉴于社会工作和社区治理在目标上的同构性,运用社会工作专业理念和价值来强化居委会的价值理性是行之有效的方法。从优秀社区工作者的工作实践来看,他们虽然不是专业的社工,但在社区工作中所奉行和遵守的“奉献社区”、“互助关怀”、“想居民之所想、急居民之所急”等价值理念却契合了社会工作的专业价值观。“社会工作的‘社会’导向是值得正视的现实品性,其伦理强调社会关怀和社会意识,呈现出一种社会意境,这与居委会努力摆脱行政化困境、增强社会性的内在要求不谋而合”。[注] 单鑫:《社区治理中居委会话语权再造:一个理论性分析框架》,《福建行政学院学报》2017年第5期。

将台地区在外部支持性社工机构的协助与支持下,通过专题工作坊、社会工作督导、互助支持小组等专业方法,加强对居委会的社会工作专业培训、价值引领和公共性动机驱动,增强了居委会的工作责任感,将朴素的利他主义倾向转化为职业伦理和规范。社区工作者不仅相信服务奉献是工作的最高目标和宗旨,而且在工作中致力于建立社区关系,推动居民参与,促进社区自治。社区工作者在专业价值引领下与居民建立密切的关系,提供社区服务,解决社区问题,得到了社区志愿者的支持,获得了居民的认可和尊重,这种由服务驱动所产生的价值感和成就感进一步强化了社区工作者的价值理性。

2.运用专业化策略,实现社区工作者的能力再造

纵观中国社区工作发展历程,传统的社区工作者大多为非专业社会工作者,其整体素质存在较大的局限,职责功能上具有全能主义倾向,缺少能够设计、实施、管理和评估社区服务项目的专业人才,因而不能很好地满足居民对社会福利的多元化需求。专业社会工作的价值理念和方法有助于推动社会治理体制创新,社区治理的专业化有助于优化社会福利制度的发送体系,强化政府解决社会问题的能力,发挥社会工作作为社区治理创新生力军的作用。从外部引进专业社会工作人才是“外部介入”型的社区工作人才队伍发展模式,属于专业社会工作嵌入社区工作的常见途径。与“拓展增量式”的社区工作者专业化发展策略不同,将台地区运用“优化存量”的“内生型发展”策略,侧重于就地转型、提升社区实际社会工作者的社会工作专业素质和能力,实现了社区工作者的能力再造。

将台地区通过专业培训、物质激励、鼓励考取社会工作职业资格证等方式强化社区工作者的专业理念、提高专业技能,尽量保证这部分人员能够成为合格的具备专业资质的持证社会工作者。在社区的持证社工比例不断提升的基础上,将台地区与支持性社工机构共同合作,指导每个社区成立了由持证社工组成的服务性社工机构——社工工作室。它并不是一个实体化的机构,主要是聚合专业社工资源、促进专业社工协调沟通和开展社工服务的平台。将台地区的“三社联动”以专业服务为引领,推进社会工作服务的项目化运作,发挥社会组织和社工的专业服务优势。专业社工在“三社联动”的服务项目中不仅获得了服务资源和开展服务的平台,而且在开展社工服务的实务过程中,在专业社工理念和价值观的指导下,自觉学习和运用社会工作的专业方法和技巧,沟通、组织协调、资源整合、方案策划和执行评估等多种专业能力都得到锻炼和提高。

将台地区通过加强社会工作人才队伍建设和建立社工人才保障机制等工作,培养了基层社区的专业社工,是一种社会工作嵌入社区的“内生型发展”策略。这种策略和“外部介入型”的“增量发展”策略不同,更注重社区内部社工人才培养的“存量优化”。区别于只是单纯通过取得社会工作职业资格、缺乏专业培训和支持,而将社区工作者机械地转化为专业社会工作者的表面化和形式化做法,它是一种实质性的专业社会者培养和转化策略。但是,“一身二任”的持证社工在工作中不可避免会面临角色冲突或角色紧张的问题。

3.培育社区社会组织,实现社区的组织再造

社区社会组织是居民参与社区生活的载体和有效形式,它具有灵活性、及时性、回应性的优势,能够激发居民潜能,建立社会支持网络,引导居民互助,激发社区活力,推动社区居民参与。群体和组织的形式往往可以聚合个人的力量,整合社区现有资源,是原子化的社会个体与社区和政府之间的沟通渠道和桥梁,为实现居民的种种利益诉求提供理想的参与平台和便捷的表达途径。因此,高质量、有效率的社区参与要求能够培育各种形式和功能的社区社会组织。但是社区社会组织目前面临许多发展困境:大部分为备案类社会组织,缺乏组织合法性;组织管理不规范,缺乏独立性和自主性;组织发展不平衡,教育培育类和文体活动类社区社会组织远大于慈善类社区社会组织;能力不足,缺乏专业人才和社会工作方法的介入。[注] 夏建中、[美]特里·N·克劳克等:《社区社会组织发展模式研究》,中国社会出版社2011年版,第34-39页。

社区社会组织培育和发展的方向应当是从自益性向互益性和公益性转变,增加公益性和互助性组织的数量和规模,使之成为居民自我服务、自我管理的有效载体。在政府、居委会的引导和帮助下,可以重点扶持公益慈善类、生活服务类、促进参与类、教育培训类、权益维护类等社区社会组织,并强化自益性组织的服务功能。将台地区以“社区社会组织服务化为目标”,运用社区内外部的社会工作专业力量,在居委会的协同和支持下,一方面将社区现有社会组织进行分类,对社区群众基础好的社会组织进行登记备案,另一方面通过居民动员、提供支持保障、培养组织带头人、开展能力建设、服务示范、项目带动等各种方法,培育社区社会组织,实现社区的组织再造。将台地区已经建立了数十个互助服务性、公益性的社区社会组织,如残疾人“乐呵”互助会、邻里守望社、小天使志愿服务队、乐助助老服务队、绿叶子环保志愿服务队、小区自治管理委员会等,成为社区弱势群体救助和社区治理的重要力量。

四、“三社联动”中协同关系的建构

“三社联动”的理想图景是搭建以社区为服务和治理场域的多系统内外部之间平衡互动的网络式联动,依靠动力机制、保障机制、共享机制、协作机制等多重机制建立并强化多元主体之间的协同关系。各地的“三社联动”尚处于摸索和发展的初步时期,“在推进中难免遇到时空局限和体制约束,主要表现在联动内部结构上下左右的无序和外部资源的缺乏引起的内外脱节而共同导致的治理低效或无效,简单地说,就是如何“联”与如何“动“尚未明确和落实”,[注] 何玉芳、柳长青:《“三社联动”治理模式的优化进路》,《理论探索》2018年第4期。常常会出现“联而不动”或者“动而不联”的问题。社区协同治理要想发挥网络治理中多元主体的协同效应,需要考虑不同主体的利益冲突性、组织价值和文化的异质性、权力关系的博弈性等因素,突破结构性制约和公共性不足等限制性因素,使多元主体之间形成上下互联、协同联动、优势互补的互联互通互补关系。将台地区紧扣“三社联动”的实质性要求,以促进多元主体之间沟通互动、达成共识为前提,以建立“平等、开放、包容”的运作机制为主要手段,来建构网络治理结构中多要素之间的协同合作关系。“三社联动”从表面上看是 “三社”之间的联动,但是“三社”的协同关系以“政社关系”的合理建构为前提,以提升居民的参与度、培养居民公共精神为终极目标,因此,“三社联动”中协同关系的建构应着眼于政府、社会、个人之间的多元互动关系。

1.政社协同关系的建构

政社协同关系表现为作为社会力量的“三社”与体现国家力量的基层政策之间的良性互动合作关系。不同于“行政主导型”和“社区自治型”的社区建设理论模式,政社协同关系的实质是通过治理结构和治理机制的优化,在基层社区中建立双方之间的合作共生关系,实现政社合作与社区自治。政社协同关系是社区协同治理网络关系中的促发和驱动因素,“三社联动”的制度性前提是政社分开,转变政府职能,下放权限,基础性条件是在作为“三社”的主体发育不足、关系失衡的结构性制约下发挥政府的主导和推动作用,进而在社会力量不断壮大的过程中实现政社合作。

面对“三社联动”的主体性要素发育不充分的问题,“政府作为一种外在推力,为‘三社联动’系统提供动力。政府作为主动轮率先发力,进而带动社区内部系统与其余社会力量发挥作用”。[注] 李精华、赵珊珊:《“三社联动”:内涵、机制及其推进策略》,《学术交流》2016年第8期。将台地区党委政府作为社区协同治理中的基层国家力量,在开展“三社联动”的过程中,尤其是在发展的初期,充分发挥主导作用,对“三社”的培育和协同发挥着重要的推动、引导和支持作用,具体体现在组织领导、协调统筹、政策制定、机制建设、资金扶持、社会培育等多方面。

政府主导具有自上而下推动“三社”系统的运转、为“三社”主体提供动力、带动社区内外部系统联动的作用,但是如果没有“三社”系统自下而上提供主动联动、内外互动的内在动力,“三社联动”就会缺乏系统持续运转的不竭动力源泉。因此,政府需要转变职能,实现政府体制和社会治理模式的创新,采取政府支持、社会化运作的政社合作方式,让渡部分空间与职能于社会组织,下放权力、转变职能,通过与社会组织的沟通、协商、合作的方式达成目标,由此形成以横向联系为主的网络化结构。将台地区政府与支持性社工机构组建了联席会议办公室,坚持联席会议制度,加强协调沟通,落实办公场地和设施,共同确立工作思路、目标和任务、实施步骤,推动出台相关支持、管理政策,引导和规范“三社联动”建设。通过“三社联动”治理结构的建立和治理机制的优化将社会资源下沉、下放到基层社区和“三社”主体中,明确政府与社会的职责权限,实现合理分工,以购买服务的方式向社会组织让渡空间,加快建立社区专业社工人才队伍建设,将社会力量嵌入社区。

政府与“三社”之间的协同关系体现了国家力量与社会力量的交融、互动与共生,是基层社会中国家与社会关系的重构。这种新型关系在合作理念上强调多元主体的独立性、协作性和整合性,注重建立彼此之间“边界清晰、资源共享、互动合作”的协同共治关系。政社协同关系内蕴互动关系的两个层面,一方面是国家力量改变传统单一的行政化社会管理格局,动员和整合社会力量,与“三社”共同合作,来推动城市社区治理的创新发展;另一方面是社会力量为了获取自身存在的合法性和话语权,为了实现组织使命和社会价值,积极主动争取与国家的合作,与国家力量共同合作来进行社会治理。这两个层面的互动关系实现了“自上而下”国家对社会的型塑与“自下而上”社会对国家的建构之间的统一。

2.“三社”协同关系的建构

“三社”之间在实现社区公共利益最大化的基础上形成整合、互动和分工合作关系已成为“三社联动”实践的本质性要求。“联动绝不意味着各方只是结队而行,而是包括相互沟通、信息共享、共同决策、共同行动,这里包含着共识和相互理解、相互谅解和支持、共享成果和共同发展。‘三社联动’应该是在寻求共同目标和最大共识基础上的协作与合作。既注意自己的目标,更注重共同目标,看重协作与合作的意义是‘三社联动’得以成功的基础”。[注] 王思斌:《“三社联动”的逻辑与类型》,《中国社会工作》2016年第4期。 “联动”本质上是协同合作,而协同合作必须在共同的目标指向下才能达成,这个目标总体而言就是建设居民为本的生活共同体,回归社区的本质属性。三社协同关系就是使性质、角色和行动策略存在差异的各要素在促进社区公共利益最大化上达成一致性的利益诉求,建立协作、支持、共享的规范性关系,实现平等协商、各取所需的协同式发展。在社区治理的实然层面,“三社”之间的联动常常面临“三社”关系失衡、社区对社会组织的接纳度低的困境,将台地区“三社联动”在突破从应然到实然的限制方面进行了有益的尝试与探索,逐步形成了动态平衡的社区内外部系统之间的“三社”协同关系。

将台地区政府与支持性社会机构合作,在每个社区孵化和培育了基层社区的服务性社工机构,指导和支持社区培育和发展互助性、公益服务性社区社会组织,建构了社区、社会组织和社会工作者之间联动的运作体系,使“三社”之间建立了制度化的规范性合作关系。在社区服务的项目化运作中,从发现居民的需求到项目的策划、申请、执行以及评估等各个环节,服务性社工机构、居委会和社区社会组织会共同商讨、分工合作、协同参与。由外部社会组织带来的项目在社区落地时,社区、社会组织和服务性社工机构的专业社工会通过社区联席会议实现资源共享、信息联动、服务联办。“三社”之间的每两个要素之间都有着密切的互动合作关系,构成了角色定位清晰、功能发挥有效的双向循环、互相支持、协同合作的“三社联动”运行系统。

“三社”协同是多元主体参与社区服务和社区治理的新型社会动员机制,不同主体职责明确、各司其职、分工合作、资源共享、协同联动,有利于建构服务性、参与式社区治理模式。在社区服务的提供中,基层政府是“三社联动”社区服务项目的组织者、资金支持者、评估者及监督者;支持性社工机构发挥规划、孵化、评估、督导的功能;社区居委会是社区服务项目开展的协作者、推动者和支持者;服务性社工机构是专业社工服务的提供者、组织者、资源整合者,引领社区社会组织和社区成员共同开展社区服务;社区社会组织能够凝聚社区居民,激发居民潜能,是居民参与社区服务的重要载体;社会工作者是社区社会工作的服务提供者,面向社区居民提供个性化、多样化的服务;社区居民是社区服务的重要主体,既是社区服务的受益者,也是一些社区服务的提供者。

“三社”协同关系的本质是以价值共识为基础,以制度创新为保障,以沟通交流为纽带,以利益协调为动力,形成以居委会为主导的“三社”之间的开放包容、平等协商、理解信任的合作关系。“三社”协同关系的重点是把社区内外部系统中分散的力量联系、协调起来,强化多元互动,推动社区形成扁平化、网络化、多中心的社区治理结构,产生社区治理的协同效应。“三社”协同关系的构建有利于克服不同利益主体之间存在疏离、排斥、冲突的问题,培育社区社会资本,提升“三社”参与社区治理的公共性与社会性,做到兼顾组织利益与社会整体利益的统一,使多元主体各自发挥独特功能与优势、形成彼此信任的合作局面,提高社区服务的质量和社区治理的效能。

五、总结及讨论

由于存在因体制机制薄弱造成的外在结构性约束和因社会力量发展不足造成的内在动力不足的困境,“三社联动”的有效运行和顺利实施有赖于外部制度性保障和内在主体发育壮大。将台的“三社联动”实践建立了地区和社区层面的双向循环互动社区治理体系,构建了保障“三社联动”工作机制的互动网络,促进了宏观和微观层面的有效衔接和通力合作,通过有效的制度供给和深度的社会动员,为“三社联动”提供资源、搭建平台、建立机制,使得“三社联动”在体制、政策和制度层面获得了合法性保障。良好的社区协同治理结构和核心运行机制是驱动“三社联动”顺畅运行的深层次因素,有效的制度供给与机制建立为“三社”有效参与社区治理克服了外在结构性约束。将台地区采用了协同式“三社联动”模式,充分发挥多元治理主体的协同作用,运用“在地化”的发展策略和“社区再造”的生成路径,使“三社联动”逐渐成为社区的内在治理机制。地区政府与专业社工机构通力合作,政府提供制度保障和资源支持,专业社会工作力量发挥支持者、同行者、陪伴者的作用,通过赋权增能的工作策略,着力激活社区内生性力量,提升居委会的自治属性,促进社区工作者专业化,培育社区社会组织,将服务居民与提升社区的自我组织能力相结合,引导居民自我赋权和自主参与。“社区再造”的内在生成路径提高了社区自治能力,天然整合了社区的社工、社会组织和社区居民,有利于社区、社会组织和社会工作者之间的无缝对接,实现社区、社会组织和社工之间的顺畅协同联动。

社区协同治理视野下的协同式“三社联动”实践模式呈现出政社合作、“三社”协同、居民参与和社区培力的丰富图景,它体现了政府、社会、民众之间在协同合作关系网络中通过利益调整、资源配置、平等协商、深度合作所形成的双向良性互动关系。多元权力主体在社区协同治理的场域中相互学习、相互支持、相互影响,向以“互构性关系”为实质的多元协同关系迈进。“所谓互构,是我们对参与互构主体间的关系的本质刻画,即指社会关系主体之间的相互建塑与型构的关系”。[注] 郑杭生、杨敏:《社会互构论的提出》,《中国人民大学学报》2003年第4期,第10页。“互构性关系”强调多元主体之间的互为主体性和交互型塑关系,其内涵主要包括三个方面:

第一是“互嵌”。协同式“三社联动”作为社区治理制度的创新,为国家、社会组织、社区之间的双向嵌入提供了制度场域与内在运作的逻辑条件与机制,形成了两两主体之间的“互嵌”关系。政社协同关系中,党委政府借由基层社会治理创新在基层社区和社会组织中嵌入国家意志和治理目标,实现对社会的权力控制、渗透和治理绩效的提升;社会力量通过主动性适应和策略性调整,借由协同式合作从国家获得资源和制度支持,在社会自主空间扩大和独立性提高的基础上嵌入国家体系中。三社协同关系中,社会组织和专业社会工作者通过专业支持、服务示范和引领将自身的专业知识、价值理念和方法嵌入社区,获得了社区的接纳、承认和民众的认可,社区则将地方性知识嵌入专业社会工作的本土化应用中。

第二是“互信”。协同式“三社联动”的社区治理结构中,多方参与主体之间构建起的以横向联系为主的互动网络,改变了原有权力格局中“科层化”纵向辐射网络,尽可能打破传统自上而下的纵向行政管理所造成的制度壁垒和关系隔阂,实现政府与社会之间的协同合作。在横向关系网络中,多元平等主体通过密切的互动和沟通,以利益协调为前提,以合作共赢为目标,通过沟通协商、关系磨合、妥协合作,建立起彼此之间的信任关系。信任作为社会资本的核心内容,是型塑协同关系的关键性要素,为多元主体之间建立合作互利关系、达成集体行动提供内在动力。共同目标、资源互补性、合作能力等是影响多元主体建立信任关系的主要因素,社会组织和专业社会工作者对于国家和社区的嵌入尤其需要以信任关系为基础,初步的信任启动了政府和社区对社会组织和社会工作者的接纳和认可,在协同治理关系网络中,通过彼此的沟通、合作形成的共识和互惠关系能够进一步增进信任,实现社会资本的增值。

第三是“互惠共生”。协同式“三社联动”促进了相互依赖和双向赋权的多元主体之间互惠共生关系的建立。政府转变职能、向社会分权和放权、强化社区自治功能是对社会组织和社区的赋权;外部专业力量对社区的专业引领与支持,促进社区工作者的专业化和社区社会组织的能力提升,激发居民的参与意识和公共精神,是对社区的赋权增能;社区通过社会组织的接纳、信任、合作以及本土地方性知识的传授实现对社会组织和社工的赋权。多元主体在双向赋权的过程中形成了互惠关系:政府借助社会力量实现职能转变和治理能力的提升,并为社会组织和社区的规范性发展提供制度保障;社会组织成为协调国家和个人关系的中介和桥梁,向社区提供专业化的服务,社区成为社会组织实现公共价值、提升组织合法性的平台。在多元主体形成深度的“互嵌”关系和“互信”关系之后,国家、社会、社区之间将形成相互赋权、相互整合、资源双向配置、利益共享的共融共生关系。

中图分类号:D669.3

文献标识码:A

文章编号:1004-9142(2019)02-0073-10

收稿日期:2018-12-22

作者简介:姜振华,女,山东菏泽人,中国青年政治学院社会工作系副教授,社会学博士。(北京 100089)

基金项目:本文系国家社科基金青年项目“城市公共危机应对的社区动员研究”(13CSH006)的阶段性成果。

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